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專訪氣候戰(zhàn)略中心首任主任李俊峰:全國碳市場啟動經(jīng)慎重考慮

2017-12-21  來源:澎湃新聞      碳市場  慎重考慮  戰(zhàn)略中心   

12月19日,國家發(fā)展改革委副主任張勇在京宣布,經(jīng)國務(wù)院同意,國家發(fā)展改革委近日印發(fā)了《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(電力行業(yè))》(以下簡稱《方案》)。《方案》印發(fā)標(biāo)志著全國碳排放交易體系完成了總體設(shè)計,并正式啟動。

張勇說,方案明確了我國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)思想和主要原則,明確了將碳市場作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位,明確了碳市場建設(shè)要遵循穩(wěn)中求進(jìn)的工作要求,以發(fā)電行業(yè)為突破口,率先啟動全國碳排放交易體系,分階段穩(wěn)步推行碳市場建設(shè),這是當(dāng)前和今后一個階段我國碳市場建設(shè)的指導(dǎo)性文件。

國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任李俊峰在接受記者專訪時表示,他最關(guān)注的是全國碳市場真正運行起來,“所謂知行合一,即除了要了解其重要性,還必須付諸其行動。有了全國碳市場,我們就可以提高并培養(yǎng)碳市場,讓碳市場向健康可持續(xù)的方向發(fā)展。”

李俊峰長期從事能源經(jīng)濟(jì)和能源環(huán)境理論的研究,是“扎耶德未來能源獎”終身成就獎獲得者。2011-2016年期間一直擔(dān)任國家發(fā)展改革委氣候戰(zhàn)略中心的主任和研究員。

他向記者介紹了碳市場在中國的建設(shè)歷程,中國為什么要加入《巴黎協(xié)定》推動溫室氣體減排,為什么全國碳市場目前只納入電力行業(yè),以及全國碳市場建設(shè)前期和未來的工作等,也對企業(yè)該如何參與全國碳市場提出了建議。

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國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心首任主任李俊峰 

【對話】

碳市場是“以市場化機制完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段”

記者:請介紹一下中國碳市場從起意設(shè)計到啟動試點,再到現(xiàn)在啟動全國碳市場,經(jīng)歷了哪些過程。

李俊峰:2010年是一個重要的時間接點。2003年到2013年期間,中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,能源消費總量飛速增長,碳排放總量的增長也出現(xiàn)了超出預(yù)期。在“十五”期間,國家開始控制能源消費總量,控制單位GDP的能源強度,當(dāng)時提出要把2010年的能源強度比2005年下降20%。

這個強化目標(biāo)到2010年年底確實實現(xiàn)了,但是也出現(xiàn)一些質(zhì)疑,認(rèn)為政府只會用行政手段進(jìn)行干預(yù)。因為到2010年下半年,為了達(dá)到單位GDP能源強度比2005年下降20%的目標(biāo),有些地方采取了一些非常規(guī)措施,個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了拉閘限電等現(xiàn)象。所以很多人提出,能不能用市場化的手段來促進(jìn)節(jié)能減排?于是引入了碳排放權(quán)交易這樣的理念。用市場手段推動節(jié)能減排,完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段。

2011年,國家發(fā)改委頒布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》,決定在北京等七省市進(jìn)行試點。而在2011年之前,各個地方為此也都做了充分的準(zhǔn)備工作。

從2005年到2010年間,由于大家已經(jīng)在呼吁用市場機制促進(jìn)減排工作,特別是2005年《京都議定書》生效,歐洲碳市場的活躍也讓中國的一批投資者看到了機會,各地先后成立了碳排放權(quán)的交易所,包括北京的環(huán)境交易所、上海的能源環(huán)境交易所、天津的排放權(quán)交易所,都是在這一期間陸續(xù)成立的,山西省的一些地級市也成立了類似的交易所。

當(dāng)時大家對交易所的期盼很高,希望通過市場化手段來推動節(jié)能減排,這是一個美好的初衷。因此,在國家發(fā)改委發(fā)布了推進(jìn)碳排放權(quán)交易試點的通知之后,廣東、深圳、上海、北京、天津、湖北、重慶等七省市就開始陸陸續(xù)續(xù)地申請啟動碳市場。深圳于2013年6月份啟動了碳市場,深圳是中國第一家正式開市的碳市場。

經(jīng)過七省市兩三年的碳市場運行后,大家覺得試點地區(qū)碳市場比較成熟了,并且在各個方面已經(jīng)積累了一定的成功經(jīng)驗,有條件建立起全國的碳市場。2015年9月,習(xí)近平主席 訪美時提出,中國將于2017年啟動全國碳排放交易體系。國家相關(guān)部門也在緊鑼密鼓地做出相關(guān)準(zhǔn)備和安排。一直到今年年底,一切準(zhǔn)備工作就緒,全國碳市場正式啟動。

過去西方國家一直不承認(rèn)中國的市場經(jīng)濟(jì)地位,中國也希望通過碳排放權(quán)交易來證明,我們在市場化改革的道路上在不斷進(jìn)步。因此,啟動碳排放權(quán)交易有兩方面考慮:一個是我們確確實實面臨著節(jié)能減排的壓力,我們需要嘗試各種機制、手段和途徑,以更好地促進(jìn)節(jié)能減排工作;另一方面,我們確實需要通過一些市場化機制,來完善政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段。

記者:中國為什么要加入《巴黎協(xié)定》,要推動減排?

李俊峰:應(yīng)對氣候變化是全球的一件大事。氣候變化問題是一個環(huán)境問題,但它本質(zhì)上是一個發(fā)展問題,這句口頭禪大家講了20多年。因為氣候變化是由人類不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展方式所造成,那么應(yīng)對氣候變化就應(yīng)該從改變不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展方式做起,所以說它是要推動發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

我們國家從上世紀(jì)90年代就開始參與應(yīng)對氣候變化工作,從1992年簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》,到1997年頒布《京都議定書》,再到2015年簽署《巴黎協(xié)定》,中國都采取了非常積極的態(tài)度參與其中,并由此來推動我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。

當(dāng)然,對氣候變化問題的認(rèn)識也是一個不斷變化的過程,直到現(xiàn)在這些工作在國內(nèi)還有很多質(zhì)疑,有些專家講,這可能是發(fā)達(dá)國家的陰謀,給發(fā)展中國家的發(fā)展制造障礙。中國社會對減排的認(rèn)識是不斷變化的,也是不斷提高的,其大致分為三個階段。

第一階段。1990年,我國第一次參加氣候變化談判大會,那時候就有人說這是發(fā)達(dá)國家的陰謀、西方國家的陰謀,他們已經(jīng)發(fā)展起來了而現(xiàn)在來限制我們的發(fā)展。當(dāng)時也有記者問我這樣的問題,我是這樣回答的——

因為應(yīng)對氣候變化總體上是限制化石能源消費,而我們國家在發(fā)展過程中不可避免地要增加化石能源消費,那么全球都在抑制或者限制化石能源消費,就會給中國這樣發(fā)展較快的發(fā)展中國家不斷增長的能源需求留出空間來。我個人判斷它不是陰謀,即使是陰謀我們也笑納。

其實從20世紀(jì)90年代開始,特別是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》簽署之后,美國、歐洲和日本等發(fā)達(dá)國家都承諾減排溫室氣體,逐步減少使用化石能源,實際上他們也確實是這樣做的,從20世紀(jì)70年代石油危機開始,90年代《公約》和《京都議定書》的達(dá)成,推動了美國、日本、歐盟等發(fā)達(dá)國家的化石能源消費增速減緩、零增長,或者是有實質(zhì)性的下降,這就給我們的發(fā)展留出了空間。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)從1990年一直到2010年這20年的時間里,全球化石能源消費量的50%是由中國增加的。因此,參與氣候談判,履行《公約》和《京都議定書》并沒有抑制我們的發(fā)展,恰恰相反,還為我國的發(fā)展留出了空間。

到2007年、2008年,特別是2009年哥本哈根氣候大會之后,我們逐漸意識到不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的發(fā)展問題。資源高度依賴,能源高度依賴,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了不可承受之重,大氣環(huán)境污染、水污染、土壤污染,帶來了很大的困境,所以我們必須改變自己的發(fā)展方式。

2008年之后,我國提出“以外促內(nèi)”,“倒逼發(fā)展轉(zhuǎn)型”,也就是用外面的壓力來迫使內(nèi)部轉(zhuǎn)型。哥本哈根大會之前,胡錦濤主席就提出,到2020年,我國的碳排放強度要比2005年下降40%-45%,非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到15%左右。這些約束性的目標(biāo),可以用來倒逼我國的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

這是第二個階段,以外促內(nèi)。2010年之后,發(fā)展轉(zhuǎn)型的想法慢慢被大家所接受了。

第三階段,習(xí)近平主席提出倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè),引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化的國際合作,中國不僅要做全球生態(tài)文明建設(shè)的參與者、貢獻(xiàn)者,還要做引領(lǐng)者。引領(lǐng)別人的時候,你肯定要首先自己做得比別人好。

習(xí)近平主席指出,應(yīng)對氣候變化不是別人要我們做,而是我們自己要做,應(yīng)對氣候變化對我們自身的發(fā)展、對人民生活質(zhì)量的提高,特別是對環(huán)境的改善只有好處沒有壞處。應(yīng)對氣候變化、減碳等行動,其實和我們的“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”減少污染的措施高度相關(guān),說到底是能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化問題。

所以說加入《巴黎協(xié)定》,對我們國家和人民都是一件好事情,對推動我國的發(fā)展也是一件好事情。

“多方考慮、平衡之后達(dá)到大家都能接受的結(jié)果”

記者:是不是可以認(rèn)為選擇2017年啟動全國碳市場,這個時間節(jié)點不是一個偶然,而是必然?

李俊峰:選擇在2017年啟動全國碳市場是經(jīng)過慎重考慮的。

首先,2016年《巴黎協(xié)定》要生效,2018年要進(jìn)行初步盤點,試評估《巴黎協(xié)定》的效果,而中國總要做些事情。所以選擇2017年啟動全國碳市場,來證明中國在切實履行以實際行動實現(xiàn)其承諾。習(xí)近平主席幾次表示中國要堅定不移地推動《巴黎協(xié)定》的執(zhí)行,要全面地履行自己的承諾。因此這是選擇在2017年啟動全國碳市場的一個重要因素。

第二,我們從2013年就開始了市場化的改革。中共十八屆三中全會《決定》把市場化改革作為深化改革的總基調(diào),即 “讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。啟動碳市場的目的就是讓市場在碳排放這種資源的分配中發(fā)揮決定性作用,同時更好地發(fā)揮政府的作用。因此,選擇在2017年啟動全國碳市場,也就成為水到渠成的事情了。

第三,我國從2013年開始到2016年進(jìn)行了三年的市場化改革,有了一些比較成功進(jìn)展,同時也面臨外來壓力,一些國家質(zhì)疑我國市場經(jīng)濟(jì)國家的地位。我國的市場經(jīng)濟(jì)體系是有不完善之處和問題,但是我們在嘗試、我們在努力,所以我們要推動市場化的改革,即便是碳減排這樣比較難以市場化的領(lǐng)域,我們都要去嘗試市場機制,表明我國在市場化改革的道路上是認(rèn)真的、努力的,也是砥礪前行的。

記者:2016年發(fā)布的發(fā)改委文件中提到全國碳排放權(quán)交易市場第一階段將涵蓋八個重點排放行業(yè),但現(xiàn)在只納入電力行業(yè),是否意味著碳市場推動過程中有很多困難?

李俊峰:市場經(jīng)濟(jì)的建成不是一朝一夕的事情,我們在整個市場化改革過程中還面臨著很多的阻力和困難需要克服。

首先,在所有改革中,電力系統(tǒng)改革是比較早的,2003年開始實施了廠網(wǎng)分開,2015年的九號文就提出“管住中間、放開兩頭”的改革新思路,因此把電力企業(yè),特別是發(fā)電企業(yè)納入全國碳市場的時機比較成熟。

第二,電力系統(tǒng)的碳排放統(tǒng)計和數(shù)據(jù)相對比較完整、透明,在交易規(guī)則上比較可靠可行。

第三,制定電力行業(yè)與碳減排相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相對來說比較容易些。電廠在哪兒都一樣,但餐飲業(yè)就完全不一樣了,山東人做饅頭和江蘇人做米飯完全不是一回事。在技術(shù)考核的標(biāo)準(zhǔn)上,電力系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)比較統(tǒng)一,所以首先把電力行業(yè)拿入全國的碳市場運行,以此也可以在碳市場設(shè)計及管理等方面積累更多的經(jīng)驗,為其他行業(yè)的進(jìn)入奠定基礎(chǔ)。

中國太大了,有各種各樣的矛盾需要解決,在做的過程中可以不斷地學(xué)習(xí),不斷地提高其技術(shù)及管理水平,同時扎扎實實地做好其他行業(yè)進(jìn)入全國碳市場的準(zhǔn)備工作。電力行業(yè)早在2008年就有了基準(zhǔn)線,其他行業(yè)還沒有,但它們可以參照電力行業(yè),把基準(zhǔn)線、把排放標(biāo)準(zhǔn)、定額、核算搞清楚,大家取得共識,做好了準(zhǔn)備工作,做到成熟一個行業(yè)納入一個行業(yè)。

記者:國家發(fā)改委在啟動全國碳市場之前,已經(jīng)做了哪些準(zhǔn)備工作?

李俊峰:準(zhǔn)備工作包括配額分配,選擇交易所,選擇注冊登記系統(tǒng),進(jìn)行壓力測試,調(diào)研包括哪些行業(yè)可以做、哪些行業(yè)還不成熟,也和地方政府進(jìn)行了廣泛的溝通,也在部門之間進(jìn)行了溝通。

中國確實和普通的市場經(jīng)濟(jì)國家不一樣,我們各種各樣的機構(gòu)很多,比如企業(yè)有民營企業(yè)、國有企業(yè),國企還有央企、地方國企;我們有參與國際競爭的企業(yè),比如民航加入了國際航空聯(lián)盟,要面對國際競爭,我們的電力行業(yè)是全國范圍內(nèi)的競爭,還有一些行業(yè)是地區(qū)內(nèi)的競爭。對于不同的行業(yè),我們都進(jìn)行了大量的調(diào)研、溝通和深入的分析與研究工作。

目前只將電力行業(yè)納入全國碳市場的方案,可以說這個方案在目前來說是一個比較穩(wěn)妥的方案。此次為什么沒有把八大行業(yè)納入全國的碳市場?為什么還要進(jìn)行試運行等,這都是大家經(jīng)過了多次溝通、考察研究、平衡之后達(dá)到的一個大家都能接受的結(jié)果。

“根據(jù)事權(quán)劃分明確中央和地方責(zé)任”

記者:過去四年,七個試點地區(qū)碳市場有哪些得失?

李俊峰:首先這是一項非常有益的嘗試。這七個試點省市都進(jìn)行了很好的嘗試,嘗試結(jié)合市場手段和政府作用,對規(guī)則制定做了很好的安排,為全國的規(guī)則制定,如何規(guī)范市場,政府到底能做什么等問題取得了經(jīng)驗。這些經(jīng)驗也吸收到這次全國碳市場的規(guī)則制定中來。

第二,通過七個試點省市碳市場的運行,培養(yǎng)了一批技術(shù)人才與管理人才,不論是交易、盤查、核算、管理等方面,我們都建立了一支很成熟的隊伍。雖然這支隊伍用在全國碳市場上還存在不足,但總而言之通過三年多的試點,我們培養(yǎng)了一批人才。

第三,通過七個試點省市碳市場的運行,也使得碳排放權(quán)交易制度能夠被大家慢慢理解并已形成了共識,大家都覺得通過市場機制可以推動節(jié)能減排工作,其是節(jié)能減排的重要手段和途徑。從過去的抵觸不接受,到現(xiàn)在大家都期盼著國家發(fā)改委盡快啟動全國碳市場,希望國家加快進(jìn)度。越來越多的人覺得啟動碳市場是一件好事情,由此可以看出試點的作用功不可沒。

記者:很多分析指出,在碳市場建設(shè)當(dāng)中有幾個關(guān)系要處理好,經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低碳的關(guān)系,市場和政府的關(guān)系,中央政府和地方政府的關(guān)系,還有公平和效率的關(guān)系,試點市場和全國市場的關(guān)系。你怎么看這些關(guān)系的處理?

李俊峰:中國是一個很大的國家,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,在國際上,我們經(jīng)常說“共同但有區(qū)別的責(zé)任”,那在我們國家區(qū)域之間的不平衡也必須考慮周全。同時也要注意長期發(fā)展和短期發(fā)展的平衡問題。因為減碳是一個長期目標(biāo),是20年、30年、50年的目標(biāo),對當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)不能造成損害,同時又要有利于長期的發(fā)展,所以在技術(shù)和機制方面都要取得平衡。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度,我們說是空間上的平衡,同時我們還有時間上的平衡,就是現(xiàn)在和未來都要考慮到位。

碳市場是全國性的,但是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任都在地方,碳減排的責(zé)任也在地方。那么這就要根據(jù)事權(quán)劃分,明確地方政府的責(zé)任和中央政府的責(zé)任。

但減排的重要行為是在企業(yè),在這種背景下,必須處理好政府和企業(yè)之間的關(guān)系。政府不能橫加干預(yù),但是也不能放任自流,要監(jiān)管市場和規(guī)范市場,也要讓企業(yè)在市場這個大海里自由游泳。

效率與公平的關(guān)系問題,是各級政府制定各項政策必須統(tǒng)籌考慮的問題,碳市場的建立,也必須綜合考慮效率與公平的問題。

至于政府與市場之間的關(guān)系問題,是最難解決的問題,其需要在不斷的實踐中找出最佳平衡點。“讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,兩者缺一不可。

七個試點碳市場和全國碳市場之間,如何把好的經(jīng)驗放到全國碳市場的運行中,把不好的做法或者有缺陷、不完美的東西剔除出去,這是我們開展試點的任務(wù)。所以說,我們要認(rèn)真總結(jié)七個試點碳市場的經(jīng)驗,并且在試運行過程中逐步納入,逐步調(diào)試。

“企業(yè)要發(fā)現(xiàn)差異,做差異化選擇”

記者:全國碳市場啟動之后還有哪些工作要做?

李俊峰:首先,七大行業(yè)雖然目前沒有被納入,但也要開始積累數(shù)據(jù),也要進(jìn)行填報、進(jìn)行測算。我們希望到“十三五”結(jié)束的時候,2020年,八大重點排放行業(yè)全部納入全國碳市場系統(tǒng)。

同時七個交易試點還要繼續(xù)原來的工作,它要繼續(xù)試點,它不是試運行,其它地區(qū)的碳市場則成熟一個納入一個,做到穩(wěn)中求進(jìn)。在試運行階段,試點地區(qū)碳市場和全國碳市場在配額、登記系統(tǒng)等方面要逐步統(tǒng)一,最終成為統(tǒng)一的交易體系。

記者:在節(jié)能減碳中,我們有很多類似的政策,比如綠證交易、用能權(quán)交易,未來如何協(xié)調(diào)?

李俊峰:綠色證書交易、用能權(quán)交易,還有排污權(quán)交易等,我們政府應(yīng)該協(xié)調(diào)這些問題,盡可能地減少企業(yè)的重復(fù)計算、重復(fù)交易。這也是全國碳市場試運行期間肯定要解決的一些問題,都是同一個政府部門發(fā)出的不同指令,要協(xié)調(diào)和協(xié)商解決問題。

記者:你剛剛講到很多碳市場建設(shè)者和管理者需要考慮的問題,那么對于企業(yè)來說,他們應(yīng)該做一些什么準(zhǔn)備?

李俊峰:企業(yè)有幾方面工作要做。首先要樹立通過市場機制來促進(jìn)減排的意識,一方面可以通過自己的努力去減排,同時也可以通過市場確定差異化的選擇。

假如說企業(yè)沒有能力減排,就可以通過碳市場購買配額以滿足自身發(fā)展的需要,這就要做出判斷,是不是比自己減排的代價更小,如果成本更低,那可以選擇購買配額實現(xiàn)減排目的;當(dāng)然也可以鼓勵企業(yè),加大技術(shù)進(jìn)步力度,取得額外的技術(shù)轉(zhuǎn)讓和配額轉(zhuǎn)讓的效益,從而可以更好地促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。有差異才有交易,才有市場,大家要發(fā)現(xiàn)自己的差異。你和別人的差異在什么地方?你的優(yōu)勢是什么?你的缺點是什么?用你的優(yōu)勢來彌補你的缺陷,取得共同進(jìn)步。

另外,國家有總量控制目標(biāo),總量控制目標(biāo)會越來越嚴(yán)格,這就給企業(yè)的節(jié)能技術(shù)進(jìn)步提供了方向。比如說2030年碳排放總量達(dá)峰,達(dá)峰之后,排放總量可能要逐步下降,對不同行業(yè)會有不同的指標(biāo)要求,進(jìn)而推動這些行業(yè)的轉(zhuǎn)型。比如說山東,就這么多配額,那么這個地區(qū)高耗能、高污染的企業(yè)可能就要慢慢地被淘汰出局??傊?,通過市場導(dǎo)向向企業(yè)發(fā)出減排和交易的信號。

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