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煤炭去產(chǎn)能進(jìn)展到什么程度了?

2018-04-12  來源:《中國煤炭報(bào)》      煤炭去產(chǎn)能  煤電機(jī)組  供給側(cè)改革   

2016年和2017年兩年時(shí)間累計(jì)化解過剩煤炭產(chǎn)能約5.4億噸。兩年時(shí)間,國發(fā)7號(hào)文所提從2016年開始,用三年到五年的時(shí)間,再退出產(chǎn)能5億噸左右的目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)。2018年煤炭去產(chǎn)能目標(biāo)是1.5億噸。如果2018年這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn),則三年化解過剩產(chǎn)能約7億噸,距離“十三五”規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標(biāo)還有1億多噸的差距。

今年的《政府工作報(bào)告》提出,2018年要再壓減鋼鐵產(chǎn)能3000萬噸左右,退出煤炭產(chǎn)能1.5億噸左右,淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬千瓦以下的煤電機(jī)組。

國家能源集團(tuán)政策研究室研究主管張熙霖分析認(rèn)為,2018年煤炭去產(chǎn)能1.5億噸的目標(biāo)與2017年基本持平,這體現(xiàn)了中央對(duì)去產(chǎn)能工作堅(jiān)定推進(jìn)的決心。

“如果2018年這一目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn),則從2016年算起,三年退出產(chǎn)能7億噸左右。”張熙霖說,“距離‘十三五’規(guī)劃提出的去產(chǎn)能8億噸的目標(biāo)還有一段距離,去產(chǎn)能涉及的工作還需有一段時(shí)間才能較好完成。”

去產(chǎn)能呈現(xiàn)三個(gè)階段性特征

張熙霖認(rèn)為,自2016年啟動(dòng)煤炭去產(chǎn)能工作以來,大致可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段為2016年上半年,以國發(fā)7號(hào)文為標(biāo)志,煤炭去產(chǎn)能工作正式拉開序幕。這一階段煤炭去產(chǎn)能工作的特點(diǎn)是實(shí)行總量控制,不區(qū)別對(duì)待,在控制總量上取得顯著效果。

從2016年下半年開始,煤炭市場(chǎng)開始劇烈波動(dòng),政策逐步調(diào)整為先進(jìn)產(chǎn)能可以根據(jù)市場(chǎng)需求恢復(fù)330天生產(chǎn),滿足市場(chǎng)供應(yīng),逐漸進(jìn)入第二個(gè)階段,即以2017年為主要時(shí)期,去產(chǎn)能政策不再是總量控制,而是以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,產(chǎn)能置換政策開始有效實(shí)施,從減總量變成真正意義上的減產(chǎn)能。這一階段資源枯竭和虧損嚴(yán)重的礦井得以大面積退出,給先進(jìn)產(chǎn)能讓路。

第三個(gè)階段即從2017年底開始,至未來可預(yù)測(cè)的一年內(nèi),結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能、煤炭企業(yè)加快高質(zhì)量發(fā)展成為去產(chǎn)能的指導(dǎo),市場(chǎng)化、法治化去產(chǎn)能成為主要的手段。這一階段的重點(diǎn)將是區(qū)域產(chǎn)能置換,煤炭生產(chǎn)向重點(diǎn)地區(qū)集中,同時(shí)煤電行業(yè)的兼并重組和建立長效機(jī)制加快。

煤炭分析師蕭樊認(rèn)為,在煤炭價(jià)格非常低迷的時(shí)候,煤炭去產(chǎn)能力度比較大,后期煤炭價(jià)格回升,重點(diǎn)落在了調(diào)結(jié)構(gòu)上,先進(jìn)產(chǎn)能開始釋放,而不是單純地“去”了。未來,經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好后,更多精力將會(huì)放在有效供給上。

今年2月1日,國家發(fā)改委等四部門下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善煤炭產(chǎn)能置換政策加快優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能釋放促進(jìn)落后產(chǎn)能有序退出的通知》?!锻ㄖ吩?ldquo;鼓勵(lì)已核準(zhǔn)(審批)建設(shè)煤礦通過實(shí)施產(chǎn)能置換淘汰落后產(chǎn)能,2018年9月30日之前上報(bào)產(chǎn)能置換方案的,產(chǎn)能置換指標(biāo)折算比率可提高為200%”的同時(shí),明確表示“對(duì)于本通知印發(fā)前已批復(fù)產(chǎn)能置換方案的此類企業(yè),按200%比率重新折算后的富余指標(biāo)可另行使用”。

“這意味著,即便此前已經(jīng)按原先標(biāo)準(zhǔn)完成了產(chǎn)能置換的符合要求的部分煤礦,也可以按新標(biāo)準(zhǔn)重新折算產(chǎn)能置換指標(biāo),而富余指標(biāo)可用于企業(yè)其他煤礦產(chǎn)能置換,也可轉(zhuǎn)讓給其他企業(yè),產(chǎn)能置換政策的調(diào)整不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能置換成本發(fā)生太大變化。”煤炭分析師李廷說,“隨著2018年繼續(xù)關(guān)閉退出一定數(shù)量的資源瀕臨枯竭、長期停產(chǎn)停建等類型的僵尸企業(yè),將進(jìn)一步提供更多的產(chǎn)能置換指標(biāo),為先進(jìn)煤炭產(chǎn)能進(jìn)行產(chǎn)能置換創(chuàng)造更多條件,促進(jìn)有效煤炭產(chǎn)能釋放。”

當(dāng)前煤炭產(chǎn)能依然過剩

2016年啟動(dòng)煤炭去產(chǎn)能之前,我國擁有的煤炭總產(chǎn)能超過60億噸,其中包含證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦,核準(zhǔn)(或?qū)徟?和新建、技改和改擴(kuò)建煤礦,未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的煤礦,以及因證照過期或安全問題而停工停產(chǎn)的煤礦。

“和2016年的煤炭產(chǎn)量相比,我國煤炭消費(fèi)在2013年已經(jīng)達(dá)到高峰,當(dāng)年消費(fèi)量是42.4億噸。超過60億噸煤炭總產(chǎn)能對(duì)比42億噸的煤炭消費(fèi)總量,煤炭產(chǎn)能過剩之嚴(yán)重不言而喻。”李廷表示,“盡管60億噸的煤炭總產(chǎn)能當(dāng)時(shí)并不都具備實(shí)質(zhì)性供應(yīng)能力,但總產(chǎn)能畢竟是存在的,部分當(dāng)時(shí)不具備供應(yīng)能力的產(chǎn)能遲早有一天會(huì)形成實(shí)質(zhì)性生產(chǎn)能力。因此,如果不化解一部分過剩產(chǎn)能,煤炭行業(yè)將長期深陷產(chǎn)能過剩的深淵。”

在十三屆全國人大一次會(huì)議記者會(huì)上,國家發(fā)展和改革委員會(huì)主任何立峰透露,煤炭2017年化解2.5億噸,2016年化解2.9億噸,兩年時(shí)間累計(jì)化解5.4億噸。“不難發(fā)現(xiàn),‘十三五’規(guī)劃中提出的化解過剩煤炭產(chǎn)能目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)。”李廷說。

經(jīng)過連續(xù)兩年去產(chǎn)能之后,截至2017年底,我國仍然擁有煤炭總產(chǎn)能約55億噸。與2013年高峰時(shí)期42億噸的煤炭消費(fèi)總量相比,煤炭產(chǎn)能仍然嚴(yán)重過剩。

“為了保障煤炭行業(yè)長期持續(xù)健康發(fā)展,為了不使煤炭行業(yè)再輕易地重新回到嚴(yán)重供大于求的狀態(tài),需要繼續(xù)推進(jìn)煤炭去產(chǎn)能。”李廷說。

不可忽略的是,剛剛過去的供暖季的前半段,國內(nèi)動(dòng)力煤價(jià)格持續(xù)上漲,部分地區(qū)煤炭供應(yīng)的確出現(xiàn)持續(xù)偏緊現(xiàn)象,湖南、江西等部分省份甚至因?yàn)殡姀S煤炭庫存不足而再度出臺(tái)限電措施。

在李廷看來,煤炭有效產(chǎn)能偏緊為主要問題之一。

李廷給記者粗略算了一下:截至2017年底,約55億噸的煤炭總產(chǎn)能中,證照齊全的合法生產(chǎn)煤礦和進(jìn)入試運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的煤礦煤炭總產(chǎn)能合計(jì)不足37億噸,其他都是因證照不全、尚未建成或雖已建成但屬違規(guī)建設(shè)而不能正常貢獻(xiàn)產(chǎn)量的產(chǎn)能。37億噸的有效煤炭產(chǎn)能,按照95%的商品煤比率計(jì)算,煤炭實(shí)際供應(yīng)能力也就35億多噸,對(duì)應(yīng)全年38億噸至39億噸的煤炭需求總量來說,如果沒有進(jìn)口煤的補(bǔ)充,國內(nèi)煤炭供應(yīng)無疑會(huì)出現(xiàn)明顯的供不應(yīng)求。

“畢竟煤炭總產(chǎn)能是充足的,其中未批先建但是已經(jīng)建成的煤炭產(chǎn)能就超過了3億噸,證照齊全的生產(chǎn)煤礦中也有許多煤礦是超核準(zhǔn)能力建設(shè)的。因此,在煤價(jià)上漲時(shí),相關(guān)部門首先采取的措施便是加快先進(jìn)煤炭產(chǎn)能釋放,但短期煤炭有效產(chǎn)能增長較為緩慢。”李廷說。

去產(chǎn)能工作進(jìn)入攻堅(jiān)期

以國發(fā)7號(hào)文為標(biāo)志,煤炭去產(chǎn)能工作如今已經(jīng)走過了兩個(gè)年頭。對(duì)于不少煤炭企業(yè)而言,去產(chǎn)能進(jìn)行到現(xiàn)在,留下的都是“難啃的硬骨頭”。

“去產(chǎn)能政策出臺(tái)前,有大量不再生產(chǎn)的、資源枯竭的、已經(jīng)關(guān)閉退出但沒有注銷的、已經(jīng)兼并重組但沒有復(fù)工復(fù)產(chǎn)的枯竭產(chǎn)能、閑置產(chǎn)能、不完全不合法產(chǎn)能,以及扭虧無望的產(chǎn)能存在。2016年煤炭去產(chǎn)能政策出來以后,這些產(chǎn)能首當(dāng)其沖,去產(chǎn)能工作較為順利。”蕭樊表示,“到了后期,一些有一定邊際貢獻(xiàn)的、資源條件差但還能生產(chǎn)的煤礦也開始被列入去產(chǎn)能名單,去產(chǎn)能難度將會(huì)較前期有所增大。”

張熙霖認(rèn)為,2018年煤炭去產(chǎn)能進(jìn)入攻堅(jiān)期,推進(jìn)難度有所增加,主要有四方面原因。

一是煤炭行業(yè)集中度已明顯提高,在運(yùn)行的煤企多為央企、地方國企等,對(duì)于落后產(chǎn)能的淘汰和置換已經(jīng)做了很多工作,進(jìn)一步推動(dòng)后,關(guān)閉成本較高。二是煤炭投資放緩,煤炭企業(yè)投資積極性不高,新舊產(chǎn)能置換難度也有所增加。三是2017年冬季遭遇的“氣荒”使煤炭需求有所增加,這說明其他替代能源總量有限,煤炭市場(chǎng)需求穩(wěn)定。四是獎(jiǎng)補(bǔ)資金數(shù)量有限,去產(chǎn)能存在資金缺口。

“2018年進(jìn)一步去產(chǎn)能后,煤炭行業(yè)基本能進(jìn)入一個(gè)平穩(wěn)的發(fā)展期,市場(chǎng)穩(wěn)定,供需總體平衡,長效機(jī)制也有望建立。煤炭在能源結(jié)構(gòu)比例優(yōu)化中穩(wěn)中有降,同時(shí)更好地發(fā)揮支柱性作用。”張熙霖說。

“從整體改革環(huán)境來看,現(xiàn)在的環(huán)境已經(jīng)比以前好了許多。”廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長林伯強(qiáng)表示,以前有些企業(yè)做產(chǎn)能置換,去除落后產(chǎn)能后再換上等量的先進(jìn)產(chǎn)能,但企業(yè)經(jīng)濟(jì)條件不夠,改革也進(jìn)行得比較困難?,F(xiàn)在煤價(jià)、鋼價(jià)上漲,企業(yè)有了經(jīng)濟(jì)條件,改革的困難主要還是在企業(yè)改革意愿和職工安置等方面。

蕭樊認(rèn)為,2018年煤炭去產(chǎn)能呈現(xiàn)三大特點(diǎn)。一是從宏觀層面而言,2018年是圓滿完成去產(chǎn)能目標(biāo)的最后一年,任務(wù)艱巨但已有前兩年的良好鋪墊。二是以保供為主。2018年煤炭去產(chǎn)能去的是僵尸企業(yè)、低效礦井。三是2018年去產(chǎn)能將會(huì)及時(shí)和宏觀需求相匹配。去年GDP增速6.9%,保持穩(wěn)中向好的態(tài)勢(shì)。在這種態(tài)勢(shì)下,將根據(jù)煤炭消費(fèi)量和需求量的變化調(diào)整部分措施。

1.5億噸的產(chǎn)能好“去”嗎? 蕭樊認(rèn)為,1.5億噸這個(gè)數(shù)據(jù),應(yīng)該是以各地自下而上報(bào)出來的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行匯總,而不是提出一個(gè)任務(wù)指標(biāo)后強(qiáng)壓分解下去的,“只要是自下而上報(bào)出來的數(shù)字,就存在一個(gè)分析論證的過程。完成起來雖然有難度,但問題不大”。

結(jié)構(gòu)性去產(chǎn)能提上日程

“在近兩年煤炭去產(chǎn)能過程中,由于去產(chǎn)能在早期存在‘一刀切’現(xiàn)象,出現(xiàn)了短期區(qū)域結(jié)構(gòu)性供應(yīng)失衡。”李廷說,“特別是南方省區(qū),短期內(nèi)調(diào)入煤炭需求增加,使中短期北煤南運(yùn)壓力增加。”

今年3月,國家能源局制定印發(fā)了《2018年能源工作指導(dǎo)意見》。意見明確指出,把處置僵尸企業(yè)作為重要抓手,加快退出違法違規(guī)、不達(dá)標(biāo)和安全風(fēng)險(xiǎn)大的煤礦,繼續(xù)淘汰落后產(chǎn)能,引導(dǎo)長期虧損、資不抵債等煤礦有序退出,適當(dāng)提高南方地區(qū)煤礦產(chǎn)能退出標(biāo)準(zhǔn)。繼續(xù)按照減量置換原則有序發(fā)展優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能,倒逼無效低質(zhì)產(chǎn)能加快退出,提高煤炭先進(jìn)產(chǎn)能比重,更多發(fā)揮北方地區(qū)優(yōu)質(zhì)先進(jìn)產(chǎn)能作用。

“2018年《能源工作指導(dǎo)意見》真正落實(shí)了能源‘四個(gè)革命、一個(gè)合作’的重要戰(zhàn)略。”張熙霖說。

在張熙霖看來,經(jīng)過兩年多的工作,“去產(chǎn)能”這一概念逐步變得精準(zhǔn)化,去產(chǎn)能不僅是總量上的控制,還要進(jìn)一步進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的優(yōu)化,是一個(gè)“有去有增”的概念。這是我國能源需求和實(shí)現(xiàn)煤炭行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所決定的,煤炭的高質(zhì)量發(fā)展,包括用先進(jìn)產(chǎn)能來滿足需求,進(jìn)一步推動(dòng)煤炭清潔生產(chǎn)和利用,以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等多方面內(nèi)容。

今年的《政府工作報(bào)告》指出,要堅(jiān)持用市場(chǎng)化、法治化手段,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、質(zhì)量、安全等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn),化解過剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能。《2018年能源工作指導(dǎo)意見》同樣指出,要用市場(chǎng)化和法治化辦法化解煤炭過剩產(chǎn)能。

“運(yùn)用市場(chǎng)化、法治化手段,就是要建立良好的長效機(jī)制,避免治理之后又產(chǎn)生新的不合理產(chǎn)能的擴(kuò)張。”中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員劉戒驕認(rèn)為,所謂市場(chǎng)化去產(chǎn)能,就是要為市場(chǎng)行為確立規(guī)則與邊界,讓企業(yè)在這個(gè)框架內(nèi)充分地發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性,更好地與市場(chǎng)對(duì)接,“要通過公平的市場(chǎng)競爭決定企業(yè)去留,而不是讓政府來要求企業(yè)做什么、怎么做”;所謂法治化,就是要對(duì)政府和企業(yè)建立起約束機(jī)制,今后再批項(xiàng)目、擴(kuò)產(chǎn)能,一定要在環(huán)保排放、主要裝置技術(shù)指標(biāo)、產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面達(dá)到一定門檻才行。

從2016年去產(chǎn)能政策出臺(tái)以來,利用市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能就是政策中的重要部分。2017年以來,市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能更加獲得重視。中長期合同簽訂、產(chǎn)量指標(biāo)的交易、兼并重組等都屬于有效的市場(chǎng)化手段。

“當(dāng)然,在煤價(jià)企穩(wěn)回升的情況下,較少企業(yè)會(huì)主動(dòng)關(guān)閉退出,用市場(chǎng)化手段去產(chǎn)能存在較大難度,還需靠政府推動(dòng)。”李廷說。

應(yīng)鼓勵(lì)企業(yè)通過轉(zhuǎn)型發(fā)展促進(jìn)去產(chǎn)能

目前,國內(nèi)有關(guān)征收碳稅的呼聲漸高。碳稅是指針對(duì)二氧化碳排放所征收的稅種,通常開征目的是希望通過削減二氧化碳排放來減緩全球變暖,具體征收方式為針對(duì)燃煤和石油下游的汽油等,按其碳含量的比例征稅。

“如果征收碳稅,燃煤電廠肯定是被計(jì)征的行業(yè)。目前啟動(dòng)的是碳排放交易體系。碳交易或者碳稅都是以市場(chǎng)的方式推動(dòng)碳減排,從整個(gè)行業(yè)來看,將導(dǎo)致能效的提升及煤炭消耗量的下降。”張熙霖說,“低碳技術(shù)、節(jié)能、碳減排等領(lǐng)域會(huì)有新的利潤增長點(diǎn),也讓煤炭企業(yè)可以涉及的轉(zhuǎn)型領(lǐng)域多了選擇的路徑。”

在去產(chǎn)能政策方面,張熙霖認(rèn)為,政府應(yīng)加強(qiáng)地區(qū)間產(chǎn)量指標(biāo)的協(xié)調(diào)、運(yùn)力協(xié)調(diào),按照一企一策的方法,對(duì)僵尸企業(yè)做好進(jìn)一步治理。此外,轉(zhuǎn)型升級(jí)和去產(chǎn)能是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的兩個(gè)重要方面,政策機(jī)制建設(shè)上對(duì)去產(chǎn)能一直重視,但是對(duì)于轉(zhuǎn)型升級(jí)的問題重視程度不夠。因此,政府除了不斷完善去產(chǎn)能的相關(guān)政策以外,還要給予煤炭企業(yè)可持續(xù)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)更多的支持。例如,政策上支持煤炭企業(yè)改善供給、提高科技含量、節(jié)能環(huán)保改造、發(fā)展上下游一體化項(xiàng)目等,鼓勵(lì)企業(yè)通過轉(zhuǎn)型發(fā)展促進(jìn)去產(chǎn)能。

蕭樊認(rèn)為,未來煤炭去產(chǎn)能,需要清晰的宏觀導(dǎo)線來指引——目前煤炭產(chǎn)能過剩是什么程度?應(yīng)該有一個(gè)動(dòng)態(tài)的定位。煤炭行業(yè)作為周期性行業(yè),產(chǎn)能的增減不是短時(shí)間的事情,需要在政策制定時(shí)有充足的預(yù)判。

對(duì)于煤炭企業(yè)而言,當(dāng)前單一的煤炭行業(yè)的界限逐漸弱化,煤炭企業(yè)單純依靠采煤、賣煤的經(jīng)營模式越來越難以實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展。在去產(chǎn)能的過程中,煤炭企業(yè)要結(jié)合自身和所在地區(qū)情況,制定好新的戰(zhàn)略,研究如何向煤基企業(yè)轉(zhuǎn)型,向上下游或者多元化轉(zhuǎn)型。

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