氣候變化是影響人類生存和發(fā)展的全球性環(huán)境問(wèn)題，《巴黎協(xié)定》為2020年后全球合作應(yīng)對(duì)氣候變化指明了方向和目標(biāo)，其中確立的“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”氣候治理模式仍將是趨勢(shì)和主流模式。

以往應(yīng)對(duì)氣候變化，強(qiáng)調(diào)的是自上而下的強(qiáng)制減排氣候治理模式，而“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”是自下而上的承諾減排氣候治理模式。地方層面處在應(yīng)對(duì)氣候變化的最前沿，是自下而上氣候治理模式的起點(diǎn)和自上而下氣候治理模式的落腳點(diǎn)，是全球氣候多層治理的重要環(huán)節(jié)。

氣候變化具有鮮明的地方性

氣候變化是全球環(huán)境問(wèn)題，但是也具有鮮明的地區(qū)差異性，即溫室氣體排放源分布在各不同地方，氣候變化的影響在不同地方以不同的形式和程度表現(xiàn)出來(lái)。

因生態(tài)環(huán)境、氣候條件等因素的不同，氣候變化對(duì)不同地理區(qū)域、社會(huì)人群和社會(huì)經(jīng)濟(jì)行業(yè)的影響表現(xiàn)出非均衡性。如氣候變暖對(duì)低緯度地區(qū)造成負(fù)面的災(zāi)害影響，而在高緯度地區(qū)，一定程度的氣候變暖可能會(huì)產(chǎn)生某些正面效應(yīng)，例如農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加、冬天死亡率降低、降低加熱成本、推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展等。同一緯度區(qū)域氣候變化影響的程度和表現(xiàn)形式也不同，內(nèi)陸地區(qū)因氣候變暖會(huì)遭受干旱的困擾，而沿海地區(qū)因氣候變暖將發(fā)生海平面上升，侵蝕海岸帶以及淹沒(méi)沿海低洼地帶。

此外，各地還因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人群結(jié)構(gòu)、受教育程度、公共設(shè)施、社會(huì)保障等社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)因素的不同而表現(xiàn)出適應(yīng)性差異，導(dǎo)致適應(yīng)氣候變化能力的不同。如落后地區(qū)比發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低、公共設(shè)施缺乏、社會(huì)保障系統(tǒng)不完善，其適應(yīng)氣候變化的能力就更低，更易受到氣候變化的影響，氣候變化對(duì)落后地區(qū)來(lái)說(shuō)是更嚴(yán)重的威脅。

因而，氣候變化具有鮮明的地方性，它是一個(gè)地方多元化基礎(chǔ)上的全球問(wèn)題，應(yīng)對(duì)氣候變化也需要從地方到國(guó)家以至全球的不同層面實(shí)施多層治理。

氣候變化的地區(qū)差異性決定了氣候治理的地區(qū)差異性，即全球問(wèn)題地方解決，減緩和適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)需要在各個(gè)地方層面加以實(shí)施，包括對(duì)分布在地方層面各個(gè)具體的排放源實(shí)施溫室氣體排放控制，以及根據(jù)各地氣候變化的具體影響針對(duì)性地開(kāi)展適應(yīng)氣候變化的行動(dòng)。

地方層面直接面臨氣候變化對(duì)地方環(huán)境、人身安全、財(cái)產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)的威脅，也使地方政府處在氣候治理的最前線。隨著對(duì)氣候變化的社會(huì)認(rèn)知逐漸提高，地方政府必須正視緊迫的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，響應(yīng)地方需要，采取積極的應(yīng)對(duì)氣候變化政策與法律行動(dòng)，減輕他們的區(qū)域暴露于氣候變化的負(fù)面影響。

地方參與氣候治理存在諸多優(yōu)勢(shì)

第一，地方層面具有應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)。地方層面建立地方性環(huán)境治理機(jī)制，對(duì)于解決環(huán)境問(wèn)題具有重要意義。氣候變化是典型的環(huán)境問(wèn)題，產(chǎn)生及解決辦法中有許多都起源于地方活動(dòng)。例如，溫室氣體排放產(chǎn)生于生產(chǎn)、交通、能源消費(fèi)等活動(dòng)，而這些活動(dòng)都發(fā)生在各個(gè)具體的地方，地方政府往往對(duì)這些活動(dòng)的運(yùn)行足夠了解并有相當(dāng)大的管轄權(quán)。

地方政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面可以發(fā)揮主導(dǎo)作用，其原因是地方政府能夠采取適合當(dāng)?shù)靥厥馇闆r的措施;地方政府控制著許多與溫室氣體排放相關(guān)的因素，如能源政策、土地使用、住宅區(qū)與商業(yè)區(qū)監(jiān)管、交通方式選擇、固體廢物處理等;地方政府能夠通過(guò)展示控制溫室氣體排放的最佳做法、成本與效益等，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝嗣癫扇∵m當(dāng)行動(dòng);在能源與廢物管理、交通運(yùn)輸以及規(guī)劃與發(fā)展等領(lǐng)域中，各地方層面都有應(yīng)對(duì)地方環(huán)境影響的豐富經(jīng)驗(yàn)。

第二，地方氣候治理避免了國(guó)際氣候治理博弈中國(guó)家個(gè)體理性。自上而下的強(qiáng)制減排氣候治理模式，因發(fā)達(dá)國(guó)家并沒(méi)有完全兌現(xiàn)承諾而陷入窘境。在國(guó)際氣候談判中，誰(shuí)承擔(dān)減排義務(wù)、如何減排、減排多少的問(wèn)題始終是各國(guó)激烈爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。國(guó)際層面氣候治理的這種困境決定了自上而下氣候治理模式無(wú)法在短期內(nèi)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。地方行動(dòng)則可以拋開(kāi)國(guó)家實(shí)體狹隘的意識(shí)形態(tài)約束和國(guó)家利益的羈絆，直面嚴(yán)峻的氣候風(fēng)險(xiǎn)，各地方層面也應(yīng)該積極采取地方性的政策和法律行動(dòng)。

因而，地方行動(dòng)的倡導(dǎo)一定程度上避免了國(guó)際層面氣候治理博弈中國(guó)家的個(gè)體理性，通過(guò)地方氣候治理行動(dòng)，使氣候公共物品得以分解，在國(guó)家內(nèi)的地方層面予以逐個(gè)解決，進(jìn)而完成國(guó)家氣候治理的任務(wù)，再進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全球氣候治理的目標(biāo)，開(kāi)創(chuàng)一種自下而上的治理模式。

第三，地方氣候治理具有地方針對(duì)性。地方層面和基層民眾對(duì)氣候變化及其風(fēng)險(xiǎn)具有直接的認(rèn)知和適應(yīng)需求，他們最清楚氣候風(fēng)險(xiǎn)在哪里?風(fēng)險(xiǎn)形式是什么?程度有多大?地方層面可從本地區(qū)的氣候條件、生態(tài)脆弱性及敏感性特點(diǎn)、氣候變化影響的特殊性出發(fā)，有針對(duì)性地解決實(shí)際問(wèn)題，就應(yīng)對(duì)氣候變化做出因地制宜的制度安排，能確保地方層面應(yīng)對(duì)行動(dòng)取得實(shí)效。

從氣候立法來(lái)看，國(guó)家層面只能針對(duì)全國(guó)普遍性的問(wèn)題進(jìn)行立法，對(duì)地方性的問(wèn)題不可能面面俱到。地方所面臨的區(qū)域性氣候問(wèn)題，如沿海地區(qū)的海岸帶管理、區(qū)域性氣候?yàn)?zāi)害的防治、低碳城市建設(shè)、地方低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展、當(dāng)?shù)貞?yīng)對(duì)氣候變化能力建設(shè)等方面，還必須由地方立法根據(jù)地方實(shí)際予以解決。

在國(guó)際層面還沒(méi)有形成有效應(yīng)對(duì)氣候變化的法律機(jī)制，我國(guó)中央層面也還沒(méi)有專門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化立法的情況下，地方根據(jù)氣候變化的具體情況和實(shí)際需要，制定地方專門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，解決無(wú)法可依的問(wèn)題，彌補(bǔ)了國(guó)際和國(guó)家層面立法缺位產(chǎn)生的規(guī)范空擋，形成自下而上治理模式的邏輯起點(diǎn)。

我國(guó)國(guó)家層面與節(jié)能減排相關(guān)的規(guī)定分散在《可再生能源法》《節(jié)約能源法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《大氣污染防治法》《森林法》《草原法》等法律法規(guī)中，這些與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的全國(guó)性規(guī)定也需要通過(guò)地方氣候立法在各地方層面細(xì)化和落實(shí)。

第四，地方氣候治理具有制度創(chuàng)新的靈活性。地方在進(jìn)行立法試驗(yàn)和制度創(chuàng)新時(shí)具有比中央立法風(fēng)險(xiǎn)小、制度與社會(huì)磨合成本低等優(yōu)勢(shì)。地方層面氣候立法的適用范圍和規(guī)模較小，因而運(yùn)作較簡(jiǎn)便、實(shí)施較靈活，能夠根據(jù)地方的特殊情況和實(shí)施效果，及時(shí)做出調(diào)整和完善，使制度創(chuàng)新符合最優(yōu)成本效益的衡量。

同時(shí)，地方層面直接處理所面臨的氣候變化不利影響，當(dāng)人們都感受到它們的危害時(shí)，應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)就相對(duì)容易，地方層面也擁有了比中央政府更迅速更有效的反應(yīng)。地方氣候治理所具有的制度創(chuàng)新靈活性，使地方在應(yīng)對(duì)氣候變化的過(guò)程中，彌補(bǔ)了中央制度供給不足的弊端。

綜上，地方氣候治理既是“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的重要途徑。應(yīng)對(duì)氣候變化需要將地方行動(dòng)與全球思維、自下而上與自上而下模式有效結(jié)合起來(lái)，使“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”真正成為實(shí)施《巴黎協(xié)定》和全球氣候治理的突破口。