文|國(guó)家發(fā)改委宏觀院市場(chǎng)與價(jià)格研究所所長(zhǎng) 臧躍茹

國(guó)家發(fā)改委宏觀院市場(chǎng)與價(jià)格研究所副研究員 郭麗巖

國(guó)務(wù)院批復(fù)的國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》），是“十三五”開(kāi)局之年深入貫徹落實(shí)五大新發(fā)展理念，引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的重要文件?！兑庖?jiàn)》突出回應(yīng)了當(dāng)前民生所系的若干關(guān)鍵問(wèn)題，緊扣供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的體制創(chuàng)新，對(duì)2016年經(jīng)濟(jì)體制改革分十大類(lèi)共50條進(jìn)行了全面部署，無(wú)論是列舉的改革優(yōu)先領(lǐng)域、重點(diǎn)任務(wù)還是改革舉措，都體現(xiàn)出真抓實(shí)干、務(wù)求實(shí)效、推進(jìn)改革方案落地實(shí)施的鮮明特點(diǎn)。尤其是把增強(qiáng)微觀市場(chǎng)主體活力，促進(jìn)要素市場(chǎng)化配置，加強(qiáng)有效制度供給放到了更加突出的重要位置。

一、促進(jìn)國(guó)企改革加快落地，充分激發(fā)微觀主體活力

加速央企布局戰(zhàn)略調(diào)整和股權(quán)多元化。國(guó)企改革是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不容回避的老問(wèn)題，也是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)。針對(duì)國(guó)企角色與功能定位不清，傳統(tǒng)布局不適應(yīng)新發(fā)展要求，內(nèi)部治理僵化等問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出要健全國(guó)有資本合理流動(dòng)機(jī)制，加速推進(jìn)中央企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與重組，推進(jìn)股權(quán)多元化；同時(shí)要建立市場(chǎng)化的人才選聘與薪酬制度，加快剝離國(guó)企辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題。這正是推動(dòng)過(guò)剩產(chǎn)能與僵尸企業(yè)退出的關(guān)鍵所在，有助于釋放國(guó)企常年占據(jù)的市場(chǎng)空間和資源要素，糾正各類(lèi)資源錯(cuò)配與價(jià)格扭曲，有助于轉(zhuǎn)變由公共財(cái)政對(duì)國(guó)企虧損兜底責(zé)任的傳統(tǒng)體制，有效化解公共財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

加速?lài)?guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)角色與職能轉(zhuǎn)變。制約當(dāng)前國(guó)企改革取得實(shí)效的關(guān)鍵在于政府國(guó)資管理體制的不適應(yīng)，國(guó)資委出資人角色與監(jiān)管者角色存在明顯沖突，由此造成國(guó)企監(jiān)管越位和缺位并存。《意見(jiàn)》直面這一體制改革的難點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)要加快國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)角色與職能轉(zhuǎn)變，盡快組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，搭建國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作平臺(tái)，更好地履行出資人代表職能，這有助于從根本上解決國(guó)資管理行政化與市場(chǎng)化的矛盾，從源頭上糾正源自行政壟斷的國(guó)企壟斷。意見(jiàn)還提出研究制定推進(jìn)中央黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管方案，比較有新意，為建立國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一管理新體制奠定了基礎(chǔ)。

全速推進(jìn)混合所有制試點(diǎn)示范工作。當(dāng)前，民間投資者面臨市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻“虛低實(shí)高”的問(wèn)題，中央屢次重申的“非禁即入”原則在實(shí)踐操作中遇到一定阻力。特別是電信、石油、電力、鐵路、金融、文化等領(lǐng)域，仍存在“玻璃門(mén)”、“彈簧門(mén)”、“鐵絲網(wǎng)”等或明或暗的體制壁壘。為了破解民間投資者面臨的“進(jìn)無(wú)預(yù)期、行有阻礙、退無(wú)出路”的困境，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步放寬非公有制經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，消除各種隱性壁壘，建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法治化制度體系。同時(shí)，要加快推進(jìn)混合所有制試點(diǎn)示范工作，推動(dòng)國(guó)企集團(tuán)公司整體上市，引入民營(yíng)戰(zhàn)略投資者并給予充分的話語(yǔ)權(quán)和收益權(quán)。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信等重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展混合所有制改革試點(diǎn)示范，這體現(xiàn)了政府推進(jìn)混合所有制改革的魄力與誠(chéng)意，有助于真正破除國(guó)資“一股獨(dú)大”，更好地解除民間投資者創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

二、暢通金融資本、土地等要素服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的渠道

深化銀行業(yè)改革，加快完善市場(chǎng)化利率形成和調(diào)控機(jī)制。我國(guó)大型國(guó)有商業(yè)銀行在銀行體系中處于寡占地位，銀行體系改革相對(duì)滯后于利率匯率形成機(jī)制改革，信貸投放仍存在一定的所有制和規(guī)模歧視，銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理模式尚待改進(jìn)。為此，《意見(jiàn)》提出要深化銀行業(yè)改革，這有助于進(jìn)一步清理阻礙民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的隱性體制壁壘，實(shí)質(zhì)性地增強(qiáng)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要加快建設(shè)市場(chǎng)化利率形成和調(diào)控機(jī)制，這有助于暢通金融市場(chǎng)之間、金融市場(chǎng)與信貸市場(chǎng)之間的利率傳導(dǎo)渠道，有助于化解實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)尤其是中小微企業(yè)面臨的高融資成本難題。

深化土地管理制度改革，完善土地交易市場(chǎng)平臺(tái)。在我國(guó)，要素領(lǐng)域尤其是土地要素的行政性壟斷是導(dǎo)致成本、庫(kù)存、產(chǎn)能“三高癥”的根源之一。針對(duì)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢、存量土地利用率不高等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，《意見(jiàn)》提出，加快健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，出臺(tái)土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法，這有助于將沉淀的土地資產(chǎn)變成流動(dòng)資本，更好地保障土地所有者和使用者合法權(quán)益。同時(shí)，《意見(jiàn)》還提出開(kāi)展土地二級(jí)市場(chǎng)改革試點(diǎn)，有助于更好地體現(xiàn)土地使用權(quán)的商品屬性，從而促進(jìn)土地要素在更廣范圍流動(dòng)，為新動(dòng)能成本與傳統(tǒng)動(dòng)能提升注入不竭動(dòng)力。

三、強(qiáng)化三項(xiàng)清單銜接，建立防范已取消或下放行政權(quán)力反彈的長(zhǎng)效機(jī)制

加快市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn)，健全公平競(jìng)爭(zhēng)保障機(jī)制。建立健全負(fù)面清單管理體制，需要實(shí)現(xiàn)從理念到實(shí)踐的根本轉(zhuǎn)變，只有負(fù)面清單的內(nèi)容“少而精”，才能真正激發(fā)市場(chǎng)主體活力，從而體現(xiàn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的精髓，為此《意見(jiàn)》要求上海、廣州、天津、福建開(kāi)展市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單試點(diǎn)工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后盡快向全國(guó)推廣。同時(shí)，《意見(jiàn)》還提出，要建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查及相關(guān)制度保障體系。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)展對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況和各類(lèi)產(chǎn)業(yè)政策競(jìng)爭(zhēng)效果的評(píng)估，根據(jù)評(píng)估報(bào)告的結(jié)果深化壟斷行業(yè)相關(guān)改革，將有助于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策的高效協(xié)調(diào)。

編制并公布權(quán)力和責(zé)任清單，確保已取消或下放的審批權(quán)不反彈。當(dāng)前，深化行政審批制度改革的任務(wù)依然十分艱巨，在取得下放或取消審批權(quán)階段性進(jìn)展的情況下，要通過(guò)制定權(quán)力和責(zé)任清單的方式鞏固改革成果，建立制約權(quán)力變相反彈的長(zhǎng)效機(jī)制。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)要制定國(guó)務(wù)院部門(mén)行政審批基本流程、標(biāo)準(zhǔn)指引及規(guī)范辦法；全面公布地方政府權(quán)力和責(zé)任清單，開(kāi)展國(guó)務(wù)院部門(mén)權(quán)責(zé)清單編制試點(diǎn)，這將與針對(duì)市場(chǎng)主體出臺(tái)準(zhǔn)入負(fù)面清單的改革舉措形成良好的政策合力和體制保障。

四、強(qiáng)化“降成本、補(bǔ)短板”的制度供給與政策保障

確保“降成本”實(shí)招落地。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方保護(hù)主義造成的地區(qū)封鎖有抬頭之勢(shì)。為解決本級(jí)財(cái)政困難，各地千方百計(jì)地謀劃增收，土政策、潛規(guī)則花樣翻新，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)負(fù)擔(dān)了較多不合理的制度性交易成本。《意見(jiàn)》指出，要對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)、政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)、政府性基金和國(guó)家職業(yè)資格，實(shí)行目錄清單管理，還要進(jìn)一步正稅清費(fèi)，將18項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)免征范圍擴(kuò)大到所有企業(yè)和個(gè)人，以及深入推進(jìn)流通體制改革，降低物流成本。這一系列舉措，有利于解決微觀市場(chǎng)主體發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，能夠切實(shí)緩解實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)，從而增強(qiáng)其參與國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力與后勁。

加強(qiáng)統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的制度供給。針對(duì)于國(guó)內(nèi)假冒偽劣產(chǎn)品屢禁不止，產(chǎn)品質(zhì)量尤其是食品藥品安全十分突出的問(wèn)題，《意見(jiàn)》指出，要健全質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)和追溯體系，建立商品質(zhì)量懲罰性賠償制度，健全統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管體制，這有助于及時(shí)清理各種與市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、公共安全目標(biāo)相違背的地方“土政策”及干擾統(tǒng)一執(zhí)法的“保護(hù)傘”行為，從而確保推進(jìn)食品、工業(yè)消費(fèi)品等品質(zhì)提升和供給創(chuàng)新，有助于扭轉(zhuǎn)居民對(duì)國(guó)產(chǎn)商品質(zhì)量信任度不斷下降的局面，促進(jìn)海外消費(fèi)回流本土，通過(guò)擴(kuò)大居民消費(fèi)增強(qiáng)穩(wěn)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力。

營(yíng)造公私合作良好環(huán)境。從擴(kuò)大投資消費(fèi)來(lái)看，政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有廣闊的市場(chǎng)空間，但是由于收益分配機(jī)制不明，個(gè)別地方政府承諾的配套政策落實(shí)不到位，造成項(xiàng)目難落地或閑置虧損。為此，《意見(jiàn)》要求創(chuàng)新政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目收益和分配機(jī)制，制定政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理辦法，這是抓住了問(wèn)題的癥結(jié)，有助于通過(guò)加強(qiáng)有效制度供給，從根本上激發(fā)社會(huì)資本參與重大工程建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性。