“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。”這是11月25日，財(cái)政部金融司司長孫曉霞在第三期全國財(cái)政系統(tǒng)PPP培訓(xùn)班上引用的詩句。
《華夏時(shí)報(bào)》記者了解到，這次培訓(xùn)班的學(xué)員包括了地方財(cái)政負(fù)責(zé)PPP工作的處長、分管局長、科長、部分分管廳長，以及融資平臺(tái)公司的財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人。孫曉霞直言，這次培訓(xùn)與前兩期有所不同，重于實(shí)務(wù)，旨在幫助大家盡快進(jìn)入PPP實(shí)踐操作階段。
十天之后，12月4日，財(cái)政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件：財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(下稱“操作指南”)、30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單以及國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(下稱“指導(dǎo)意見”)，為2015年的PPP項(xiàng)目落地打響了發(fā)令槍。
多位PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人士接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，明年中國各地將掀起一番PPP的熱潮。大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，將采用PPP模式嘗試創(chuàng)新融資，引入社會(huì)資本。
中債資信公共機(jī)構(gòu)首席分析師霍志輝預(yù)計(jì)，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求額將近10萬億元，而根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額以及可以進(jìn)行PPP模式融資的項(xiàng)目進(jìn)行測算，明年全國PPP項(xiàng)目融資規(guī)模約1.5萬億元。
發(fā)令槍響
財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目即將簽出第一單。
12月8日晚8點(diǎn)半，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥臨時(shí)建起一個(gè)微信群，興奮地宣布：安徽池州污水廠網(wǎng)打包PPP項(xiàng)目即將于12月10日正式簽約。10日當(dāng)天，記者獲得消息顯示，簽約將推遲幾天。
“該項(xiàng)目是財(cái)政部和住建部共同推出的示范項(xiàng)目，住建部希望推動(dòng)市政管網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，得到了財(cái)政部經(jīng)建司的支持。”金永祥說。大岳咨詢是該項(xiàng)目的政府方顧問。
據(jù)金永祥透露，池州項(xiàng)目管網(wǎng)長度750公里，資產(chǎn)價(jià)值5.9億元，兩個(gè)污水處理廠日處理污水10萬噸，作價(jià)1.2億元，合計(jì)7.1億元，通過公開招標(biāo)尋找社會(huì)資本合作方，最終深圳水務(wù)以上述價(jià)格中標(biāo)，“污水處理廠的具體經(jīng)營模式是TOT，管網(wǎng)的模式是政府購買服務(wù)——委托經(jīng)營，特許經(jīng)營期為26年”。
目前，該項(xiàng)目已確定獲得安徽省2950萬元補(bǔ)貼大禮包，其中有700萬元管網(wǎng)維護(hù)補(bǔ)貼，這一禮包今后每年都有。
然而，據(jù)記者了解，由于投資規(guī)模巨大，公益性強(qiáng)，此前水務(wù)領(lǐng)域一般只把水廠單獨(dú)拿出來做PPP，廠網(wǎng)打包PPP項(xiàng)目非常少。安徽池州污水廠項(xiàng)目能否開啟PPP“池州模式”令人期待。
除了金永祥以外，本報(bào)記者近日聯(lián)系多位PPP項(xiàng)目參與者，幾乎不約而同地回復(fù)正在外地出差，洽談項(xiàng)目。而為PPP項(xiàng)目打響發(fā)令槍的無疑要屬財(cái)政部、國家發(fā)改委近日推出的具體操作性文件。
從7月份立項(xiàng)，前后經(jīng)過近5個(gè)月數(shù)十稿修改，并在部內(nèi)司局和地方財(cái)政部門多次征求意見之后，操作指南在12月4日正式下發(fā)。同日公布的還有財(cái)政部30個(gè)PPP示范項(xiàng)目清單，指導(dǎo)意見也在國家發(fā)改委官網(wǎng)掛出。
12月8日，國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻指出，目前國家發(fā)改委正在會(huì)同有關(guān)部門，制定多個(gè)涉及PPP模式的細(xì)則。
濟(jì)邦咨詢董事總經(jīng)理張燎12月9日對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，操作指南解決了前期發(fā)布的一些文件操作性不強(qiáng)，具體參與方不知道如何動(dòng)手的問題；第一次對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行了全方位的指導(dǎo)，而“示范項(xiàng)目清單則打響了PPP模式的發(fā)令槍，釋放了信號(hào)彈。”
據(jù)張燎介紹，財(cái)政部首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，包括8個(gè)新建項(xiàng)目、22個(gè)存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，是從全國申報(bào)的近70個(gè)新建項(xiàng)目和80多個(gè)存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目中通過初步篩選、專家評(píng)審、集體會(huì)商后確定的，保留下來的項(xiàng)目僅占申報(bào)量的20%，“地方在申報(bào)之前還需經(jīng)過省級(jí)政府篩選一遍。”
按照10月30日財(cái)政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組工作簡報(bào)記錄，財(cái)政部已會(huì)同相關(guān)部門、地方政府，按照價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等標(biāo)準(zhǔn)，征集適宜采用PPP的項(xiàng)目，各地上報(bào)200多個(gè)項(xiàng)目，總投資金額近5000億元。
除了地方政府積極，記者近日在中國財(cái)政學(xué)會(huì)PPP專委會(huì)的沙龍上發(fā)現(xiàn)，券商、基金、資管、私募等行業(yè)人士對(duì)開展PPP融資業(yè)務(wù)積極性很高。“只要項(xiàng)目好、運(yùn)作規(guī)范，根本不愁融資。”金永祥說。
投資新“錢途”
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清從事PPP相關(guān)研究長達(dá)20余年，他認(rèn)為，2014年是中國PPP模式開啟的元年。
如果以新政的出臺(tái)分量和數(shù)量而論，確實(shí)如此。據(jù)記者不完全統(tǒng)計(jì)，自9月23日財(cái)政部首個(gè)PPP文件——《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金76號(hào)文)下發(fā)以來，中央政府層面發(fā)布的直接涉及PPP內(nèi)容的文件不少于7篇，包括國發(fā)43號(hào)文、45號(hào)文、60號(hào)文、財(cái)預(yù)351號(hào)文，以及發(fā)改投資2724號(hào)文、財(cái)金112、113號(hào)文。
其中，國務(wù)院的三個(gè)文件分別從地方政府性債務(wù)管理、預(yù)算管理制度改革、創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制三個(gè)不同角度強(qiáng)調(diào)了PPP模式的意義和定位。
而如果以具體項(xiàng)目落地而言，PPP模式元年則要到2015年。“目前，我們的輿論宣傳、理論培訓(xùn)、項(xiàng)目篩選工作，已經(jīng)開展快一年了，PPP政策框架也已基本成型，下一步就要‘真槍實(shí)彈’地干。”孫曉霞在培訓(xùn)班上稱。
在張燎看來，明年肯定是PPP項(xiàng)目大量涌現(xiàn)的年頭，因?yàn)榈胤秸娜谫Y模式將發(fā)生很大變化，“國發(fā)43號(hào)文明確了地方政府融資的兩個(gè)新方向，一個(gè)是PPP，另一個(gè)就是自發(fā)自還的地方債。今年四季度已經(jīng)出現(xiàn)首批PPP項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目準(zhǔn)備及采購等實(shí)施階段的明顯趨勢，隨著明年地方政府基建項(xiàng)目計(jì)劃的制定，PPP項(xiàng)目肯定會(huì)大量涌現(xiàn)。”
記者注意到，今年8月份以來，重慶、江蘇、安徽、福建、青海等地先后發(fā)布了首批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃，各省計(jì)劃投資額都在千億左右級(jí)別。
毋庸諱言，2015年，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力仍然較大，各界預(yù)期正在召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議將調(diào)低明年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)?；糁据x預(yù)計(jì)，明年基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要因素。在此背景下，PPP所能拉動(dòng)的基建投資被寄予厚望。
10月26日，李克強(qiáng)總理在相關(guān)文件上批示，“財(cái)政部要會(huì)同相關(guān)方面繼續(xù)在營造環(huán)境、規(guī)范管理、增進(jìn)信心上下功夫，助推更多項(xiàng)目落地，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏。”
霍志輝為記者算了筆賬：“2015年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施(扣除電力、鐵路等)和保障房建設(shè)投資需求約分別為8.60萬億元和1.00萬億元，扣除資本金后，新增融資需求5.70萬億元，再加上2015年全國政府融資平臺(tái)到期債務(wù)規(guī)模約為4.20萬億元，整體上預(yù)計(jì)2015年城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求額將約為9.90萬億元。”
“我們預(yù)計(jì)地方政府債券發(fā)行規(guī)模8000億元左右，剩余資金缺口仍很大，雖然PPP模式融資規(guī)模將大幅增長，但仍很難完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求。”霍志輝說。
地方跟進(jìn)難度大
政策東風(fēng)雖然已經(jīng)具備，項(xiàng)目落地仍有不確定因素。
雖然財(cái)政部、各地政府也組織了大量培訓(xùn)，但地方財(cái)政部門，尤其是基層并沒有類似的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)。一位直轄市財(cái)政局PPP相關(guān)人士對(duì)本報(bào)記者坦言，目前該市尚未制定明年的PPP項(xiàng)目計(jì)劃，“我們覺得還是很復(fù)雜，需要想清楚了再推進(jìn)。”
在PPP工作全國領(lǐng)先的江蘇，這次財(cái)政部30個(gè)示范項(xiàng)目獨(dú)獲9個(gè)。一位接近省財(cái)政廳的人士對(duì)記者表示，PPP的方向是對(duì)的，但仍需要更高層面的法律對(duì)PPP的規(guī)則、參與各方的權(quán)利義務(wù)加以明確，目前的文件層級(jí)較低難以打消社會(huì)資本疑慮，“個(gè)人感覺，目前社會(huì)資本對(duì)參與PPP還不是很活躍，很多還在觀望。”
據(jù)了解，目前財(cái)政部、發(fā)改委主導(dǎo)的特許經(jīng)營立法工作仍處于前期階段，短期難以推出。
“作為起步階段，部委、地方政府為PPP提供一些支持政策‘扶上馬’是可以的，但長期來看，還得靠PPP模式自身的生命力和可持續(xù)性。”上述江蘇省人士表示，“PPP模式本身也是調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的一種方式，如果政府政策傾斜太大，可能有違PPP初衷。”
據(jù)金永祥透露，財(cái)政部發(fā)布30個(gè)示范項(xiàng)目時(shí)并未明確具體的支持政策，可能采取一事一議。
此外PPP主管部門之間的協(xié)調(diào)似乎也存疑云。對(duì)于12月4日財(cái)政部和發(fā)改委同一天頒布針對(duì)PPP的操作指南和指導(dǎo)意見，張燎認(rèn)為，一方面相關(guān)部委競相落實(shí)三中全會(huì)決議和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，部委之間有一定程度的競爭也是好事；另一方面證實(shí)了市場此前的一種擔(dān)憂，即如果缺乏協(xié)調(diào)，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調(diào)、重音現(xiàn)象，可能讓地方政府無所適從，亟待政府高層協(xié)調(diào)。
事實(shí)上，社會(huì)資本參與PPP的合理回報(bào)率確定目前仍是難題，回報(bào)太低社會(huì)資本不愿參與，回報(bào)太高可能損害公眾利益，政府方無法接受。
多位專家認(rèn)為，PPP項(xiàng)目周期動(dòng)輒二三十年，回報(bào)與風(fēng)險(xiǎn)之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系很難事前完全確定，必須有良好的調(diào)整機(jī)制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領(lǐng)導(dǎo)給社會(huì)資本制定合理回報(bào)。
中國投資協(xié)會(huì)會(huì)長張漢亞對(duì)本報(bào)記者表示，政府與社會(huì)資本合作，跟國有企業(yè)混合所有制改革存在相似的困境，民間資本能不能在合作中取得主導(dǎo)權(quán)是問題的關(guān)鍵，如果只是跟著跑龍?zhí)?，民間資本的積極性不會(huì)很高。
