南水北調(diào)是當(dāng)今世界最大的跨流域調(diào)水工程。今年10月底，其中線工程年均95億立方米的漢江水將開始滾滾北上，穿過黃河流域，到達(dá)海河流域的京津冀地區(qū)。從初期工程開工建設(shè)到實(shí)現(xiàn)調(diào)水，這一宏偉藍(lán)圖已歷時(shí)半個(gè)世紀(jì)，“喊渴”的北方和“送水”的南方終于“握手”，卻難以“言歡”。

最近，半月談?dòng)浾呱钊氲窖鼐€相關(guān)地區(qū)采訪了解到，“一庫清水北送”的背后是幾家歡樂幾家愁，雖然調(diào)水在即，但圍繞水質(zhì)保護(hù)、水價(jià)博弈、多頭管理體制等方面，南北雙方仍在尋求共識(shí)，一些困局、困擾、困惑亟待破解。

水質(zhì)保護(hù)困局：有心無力

在湖北省十堰市丹江口的習(xí)家店鎮(zhèn)大柏河畔，映入眼簾的是一座嶄新的污水處理廠，經(jīng)過處理的800噸污水正按一級(jí)B的排放標(biāo)準(zhǔn)匯入河道，再往前行一公里，便到達(dá)丹江口水庫。此前，這些污水都是直接入庫。

據(jù)去年全國(guó)政協(xié)特邀常委團(tuán)的考察，鄂豫陜3省庫區(qū)共有1032萬農(nóng)村人口，每年排放污水約3億噸，COD達(dá)到6.18萬噸，氨氮1.5萬噸；到2013年上半年，丹江口庫區(qū)的湖北省十堰市、河南省淅川和西峽縣污水收集率都不足40%，城市污水直排入河的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

現(xiàn)在，習(xí)家店鎮(zhèn)2.1萬人的生活污水，在污水處理廠變干凈了。不過，作為習(xí)家店污水處理廠的首任廠長(zhǎng)，李元明顯得并不高興。從兩個(gè)多月的試運(yùn)行情況來看，污水處理廠一年下來至少得花費(fèi)30萬元以上。他無奈地說：“現(xiàn)在大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒錢運(yùn)營(yíng)污水處理廠，也很難向村民收到污水處理費(fèi)，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本無力承擔(dān)，污水處理設(shè)施難免成為擺設(shè)。”

十堰市住建委副主任張丙申說，國(guó)家“十一五”和“十二五”期間，共規(guī)劃在十堰市建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠77座，使十堰成為全國(guó)水污染處理設(shè)施最密集的區(qū)域，但和習(xí)家店類似，它們都面臨著把廠建起來之后，地方如何運(yùn)營(yíng)的問題。

還有同樣嚴(yán)峻的問題：為了讓污水進(jìn)“廠”，十堰市制定了未來五年規(guī)劃，全市擬建設(shè)污水收集管網(wǎng)1490公里，初步估計(jì)需投資12億元，但目前國(guó)家投資的管網(wǎng)配套資金僅有3.5億元，其余都由地方自籌。

據(jù)介紹，為保護(hù)一庫清水北送，十堰市近幾年共關(guān)停幾百家污染企業(yè)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)?萬職工下崗，市財(cái)政每年直接減少收入8.29億元；拒批16個(gè)有污染風(fēng)險(xiǎn)的擬建項(xiàng)目；同時(shí)，每年為生態(tài)保護(hù)和水污染防治工程建設(shè)配套支出達(dá)到15億元。

十堰市市長(zhǎng)張維國(guó)說：“十堰決不允許污水北調(diào)。”但這一目標(biāo)對(duì)于發(fā)展受限且貧困縣市集中的十堰來說，確實(shí)心有余力不足。

有關(guān)人士認(rèn)為，調(diào)水模式在全國(guó)已并不鮮見，往往水源區(qū)為保護(hù)水質(zhì)做出犧牲，但這種犧牲換來的回報(bào)很少。如果不破解這一困局，水質(zhì)保護(hù)難免成為空談，而這樣的前車之鑒在引灤入津工程及北京備用水源地官?gòu)d水庫都曾發(fā)生。

他們建議，在國(guó)家大力倡導(dǎo)生態(tài)文明的大環(huán)境下，應(yīng)盡快啟動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎üぷ鳎ㄟ^法律對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、基本制度、補(bǔ)償主體和對(duì)象、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和資金來源等作出總體性規(guī)定，促進(jìn)受益區(qū)與受影響區(qū)的公平發(fā)展，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和保護(hù)。

多頭體制困擾：調(diào)水“亂戰(zhàn)”

丹江口水庫年平均入庫流量為388億立方米，近期規(guī)劃年平均調(diào)水95億立方米，遠(yuǎn)期將達(dá)到135億立方米。半月談?dòng)浾咴诓稍L中發(fā)現(xiàn)，平靜的湖面下是“九龍治水”的隱憂。

據(jù)了解，丹江口水庫及上游目前開了3個(gè)“豁口”，除了位于河南的中線調(diào)水口——陶岔渠首外，還有湖北的清泉溝以及陜西的“引漢濟(jì)渭”工程，3個(gè)取水工程分屬不同的地方、不同的單位。其中中線的調(diào)水量95億立方米，清泉溝經(jīng)過改造升級(jí)，設(shè)計(jì)引水量14億立方米，最大引水量30億立方米；此外，“引漢濟(jì)渭”工程規(guī)劃調(diào)水15億立方米。如果按最大量計(jì)算，清泉溝、陶岔和引漢濟(jì)渭這三個(gè)“豁口”每年的引水量將達(dá)到180億立方米，占整個(gè)丹江口水庫上游年平均來水的46%。

漢江集團(tuán)水庫調(diào)度中心副主任劉松說，為了保證漢江下游的用水，按照最基本的下泄流量600立方米每秒計(jì)算，每年丹江口水庫需要下泄水量近200億立方米。上游各個(gè)“豁口”的規(guī)劃調(diào)水量加上下泄流量就基本占去了水庫整個(gè)正常年份的入庫流量，但是如果遇到枯水年，入庫流量可能只有100多億方，根本就不夠大家“分搶”。

除此之外，南水北調(diào)中線工程被“分割”為四個(gè)部分：丹江口大壩、丹江口大壩加高工程、陶岔渠首工程和中線干線工程。中線干線工程的業(yè)主單位為國(guó)家南水北調(diào)辦下屬的干線公司，大壩加高工程則是南水北調(diào)中線水源公司，陶岔渠首工程為淮河水利委員會(huì)，而丹江口大壩一直是由漢江集團(tuán)負(fù)責(zé)管理。

丹江口市一位退休的水利干部說，中國(guó)大水庫的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理一般實(shí)行業(yè)主負(fù)責(zé)制，按照這種模式，今后工程將由四個(gè)主體進(jìn)行管理，這樣一來，各自為政將無可避免地導(dǎo)致中線調(diào)水工程的“亂戰(zhàn)”。

這種感受對(duì)于參與過南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)的北京師范大學(xué)水科學(xué)研究院院長(zhǎng)、水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局原局長(zhǎng)許新宜來說同樣強(qiáng)烈。他說，由于受當(dāng)時(shí)的認(rèn)識(shí)所限，對(duì)包括管理體制在內(nèi)的一系列關(guān)鍵問題并未能給出良好的設(shè)計(jì)方案，至今仍存在著遺憾。

他認(rèn)為，南水北調(diào)工程的運(yùn)營(yíng)管理由誰來管、管什么、怎么管等問題亟待厘清。盡管在國(guó)務(wù)院今年頒布的《南水北調(diào)工程供用水管理?xiàng)l例》第四條、第五條和第六條給出了原則規(guī)定，但實(shí)施起來依然存在一些障礙。具體來說，東線、中線自身如何管理？它們彼此間又應(yīng)是一種什么樣的管理關(guān)系？由于涉及有關(guān)部門、相關(guān)地區(qū)之間的利益關(guān)系以及一系列極其復(fù)雜的因素，這些問題仍沒有較明晰的答案?？偠灾绻狈γ魑哪纤闭{(diào)工程管理體制，將至少帶來兩重困擾：其一，產(chǎn)權(quán)不清，責(zé)任不明；其二，經(jīng)營(yíng)難善，公益難辦。

漢江集團(tuán)總經(jīng)理胡軍說，整個(gè)水庫的水資源是相對(duì)固定的，如果一條江一個(gè)庫的出水口掌握在不同的人手里，調(diào)水量就將不受控制，以后可能會(huì)出現(xiàn)誰想用水，把閘門一提水就下去了。沒有一個(gè)統(tǒng)一的管理單位，就很容易出現(xiàn)幾家搶水，無法控制的后患，也難以達(dá)到水資源優(yōu)化配置的效果。

“群龍無首”局面該如何解決？相關(guān)人士建議，現(xiàn)在的管理體制缺乏頂層設(shè)計(jì)，中央要高度重視，不能出現(xiàn)“國(guó)家利益部門化”的現(xiàn)象，對(duì)丹江口水庫應(yīng)該按照水資源問題由水行政主管部門統(tǒng)一管理、整個(gè)樞紐由一家單位來負(fù)責(zé)的原則進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

水價(jià)博弈困惑：成本誰擔(dān)

8月28日，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、水利部、國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦在丹江口市聯(lián)合召開南水北調(diào)中線工程水價(jià)工作座談會(huì)，沿線5省市及長(zhǎng)江委、南水北調(diào)中線干線建管局、中線水源公司、漢江集團(tuán)等相關(guān)部門和企業(yè)參加了會(huì)議。與會(huì)各方圍繞南水北調(diào)中線工程水價(jià)定價(jià)原則、水價(jià)構(gòu)成要素、水價(jià)測(cè)算方式等問題進(jìn)行了討論和協(xié)商。

據(jù)參會(huì)人士透露，會(huì)上水價(jià)的爭(zhēng)論很激烈，調(diào)水區(qū)希望水價(jià)能體現(xiàn)他們已做出的犧牲和今后保護(hù)水質(zhì)所要付出的努力，而受水區(qū)則強(qiáng)調(diào)工程的公益性和民生性。由于與會(huì)各方只有湖北是純調(diào)水區(qū)，在水價(jià)定價(jià)權(quán)上幾乎是“一個(gè)人在戰(zhàn)斗”，以至于湖北代表會(huì)后感嘆：“理想很豐滿，現(xiàn)實(shí)很骨感。”

北京市南水北調(diào)辦相關(guān)人士說，對(duì)用戶水價(jià)可承受能力，普遍采用世界銀行和原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、建設(shè)部等部門提出的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，即水費(fèi)支出占城鎮(zhèn)居民可支配收入的比重不超過2%，工業(yè)用水成本支出占工業(yè)產(chǎn)值的比重不超過1.5%。經(jīng)測(cè)算，如果按照“保本、還貸、微利”原則，南水北調(diào)中線工程調(diào)水水價(jià)到達(dá)北京的每立方米不超過3元。

調(diào)水在即，“謎一樣”的水價(jià)導(dǎo)致社會(huì)上出現(xiàn)一些不靠譜的推測(cè)，其中有一種說法是，南水北調(diào)工程一立方米水的供水成本高達(dá)20多元。對(duì)此，許新宜說，這個(gè)數(shù)字的確存在，但不是供水成本，而是單方水投資，這個(gè)概念跟水價(jià)沒有任何關(guān)系。

南水北調(diào)中線一期工程多年平均年調(diào)水95億立方米，總投資大約2000多億元，平均下來是單方水投資約20多元。但水價(jià)是水價(jià)，不是單方水投資。

據(jù)對(duì)全國(guó)近百項(xiàng)調(diào)水工程的研究分析，單方水的投資與水價(jià)之間存在一種統(tǒng)計(jì)關(guān)系，即單方水投資的10%接近于工程水價(jià)。這樣分析下來，中線水的價(jià)格大概是2元多。

不過，這些算法也引來水源區(qū)的質(zhì)疑：由調(diào)水帶來的損失算不算調(diào)水的成本？漢江集團(tuán)相關(guān)人士說，為了保調(diào)水，漢江集團(tuán)6臺(tái)發(fā)電機(jī)組基本上只有兩三臺(tái)出力，導(dǎo)致發(fā)電量同比大幅下降，到今年8月，水電營(yíng)業(yè)收入同比減少3.23億元。

丹江口市物價(jià)局負(fù)責(zé)人認(rèn)為，不管最后“南水”如何定價(jià)，南水北調(diào)中線核心水源區(qū)為保護(hù)好丹江口水庫水質(zhì)，失去了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)，國(guó)家應(yīng)該設(shè)立“南水北調(diào)中線工程核心水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金”，由各受水地按照用水量每立方米0.2元的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)入水價(jià)中，對(duì)核心水源區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償和產(chǎn)業(yè)扶持。