德國是世界上繼美國、中國、俄羅斯和日本之后的第五大能源消費國。德國除擁有較為豐富的煤炭資源外，其石油、天然氣資源相對貧乏，大部分依賴進口。20世紀70年代石油危機發(fā)生后，德國努力進行結構調整、降低能耗，鼓勵開發(fā)和使用水能、風能、太陽能及生物能等可再生能源，擴大進口渠道，減輕對進口石油的依賴程度。在這一過程中，德國注重用法律手段確認、規(guī)范、指引能源政策和能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，建立了較為完善的能源法律體系，保障了德國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。德國能源政策演變和立法發(fā)展值得我們進行深入研究并加以借鑒。

一、德國能源立法體系

德國一直注重通過法律手段對能源產(chǎn)業(yè)、能源供需制度進行調節(jié)和監(jiān)管。1935年德國就制定了《能源經(jīng)濟法》，標志著德國有了獨立、系統(tǒng)的能源法律規(guī)則，具有歷史性意義。之后，德國分別在石油儲備、可再生能源、節(jié)約能源、核能等領域制定專門法。目前，德國已形成了以2005年新修訂的《能源經(jīng)濟法》為核心的，由煤炭、石油、可再生能源、節(jié)約能源、核能、生態(tài)稅收等專門立法為主體內容的能源立法體系。

(一)能源基本法

德國聯(lián)邦法律《能源經(jīng)濟法》(Energiewirtschaftsgesetz)是最主要的能源立法，是德國能源法體系中的基本法，主要對電力和天然氣市場的相關問題進行規(guī)范。該法首次制定于1935年，在當時的納粹德國，電力、天然氣市場幾乎沒有競爭，大型聯(lián)網(wǎng)公司同時負責發(fā)電、管理和運營供電電網(wǎng)。該法的目的在于確保“盡可能安全和廉價地”組織能源供應，并授權有關部門負責能源的監(jiān)管、市場準入、退出和投資控制。這一目的主要通過劃定區(qū)域界線，由國家監(jiān)督價格并控制競爭，建立和保證可靠的、城鄉(xiāng)價格統(tǒng)一的電力供應經(jīng)濟體系。長期以來，在這一能源經(jīng)濟法的框架內，德國逐漸形成和鞏固了強大的能源單一壟斷體制。1957年制定的《反對限制競爭法》雖然取消了電力經(jīng)濟中的區(qū)域保護協(xié)議，但是并未起到多大作用。

隨著世界范圍內放松管制潮流的興起，德國能源工業(yè)的高度壟斷狀況越來越不適應能源市場發(fā)展的要求。1996年，歐盟第一次發(fā)布了關于電子(包括電力)和天然氣在歐盟內部市場自由化的指令(96/92/EG號指令)，強調歐盟內部能源供應市場的公平競爭，廢除壟斷，根據(jù)類型分類定價，建立高度透明和沒有歧視的統(tǒng)一能源市場。德國能源從業(yè)者也強烈要求政府開放能源市場。在國內外因素的壓力下，德國聯(lián)邦政府內閣對能源經(jīng)濟法進行了修改。1997年11月，聯(lián)邦議會通過了新的能源經(jīng)濟法。1998年3月28日，新《能源經(jīng)濟法》公布并于次日生效。

1998年《能源經(jīng)濟法》基本取代了1935年的老法。新《能源經(jīng)濟法》共有19條，明確將“保障提供最安全的、價格最優(yōu)惠的和與環(huán)境相和諧的能源”作為立法目的，而且這三者之間具有同等重要性，在相互沖突時沒有任何一方享有優(yōu)先。新法的基本原則是非歧視原則，即保障每個用戶不受歧視地使用能源網(wǎng)絡。新法打破了傳統(tǒng)的能源工業(yè)壟斷結構，引入了競爭機制，根本性的改變包括：(1)打破原有的地域供電界限，允許任何符合條件并獲得政府有關部門經(jīng)營許可的公司經(jīng)營供電業(yè)務。只有在不符合必要的技術、經(jīng)濟條件的情況下，供電的許可才會被拒絕；(2)立即對所有的用戶開放能源市場，即所有用戶都可以立即取消原有的一一對應的供求關系，重新選擇自己的供電商；(3)電力公司必須將發(fā)電、電力傳輸和配電業(yè)務分開，而電力傳輸在經(jīng)營管理上也必須與公司的其它業(yè)務分離開來。

新法的另一個重點在于保障能源供應的安全，且主要通過三個制度來保障。第一，公共能源供應的準人制度，即“申請—許可”程序。該法第3條規(guī)定，從事向他人供應能源的活動須獲得政府主管部門的許可。在申請者不具備確保長期能源供應能力，或可能導致對消費者不利的電力供應結構的情況時，管轄機關可以拒絕申請。許可必須適當考慮“安全、經(jīng)濟和環(huán)境上可接受的”能源供應目標。第二，保護能源消費者制度。該法第10條規(guī)定，能源供應企業(yè)應當向最終用戶公布供電和供氣的普遍適用條件和資費標準。供應商通常有義務滿足其顧客的全部需求。然而，當能源服務對于供應商經(jīng)濟上不合理時，可以免除這一義務。第三，能源產(chǎn)業(yè)的國家監(jiān)管制度。該法第18條規(guī)定，德國電力和燃氣產(chǎn)業(yè)應服從國家監(jiān)管，按照政府主管部門的要求提供技術和經(jīng)濟方面的相關信息，以監(jiān)督能源企業(yè)的活動是否符合所有以能源供應安全為導向的法律法規(guī)和標準。

2003年，《能源經(jīng)濟法》為實施歐盟在2003年發(fā)布的關于加快歐盟能源市場開放的指令(2003/54/EG和2003/55/EG號指令)進行了第一次修改。歐盟指令要求歐盟各成員國最遲在2004年開放供應非民用電力和天然氣的能源供應市場，從2007年7月1日起全面開放所有能源供應市場?！赌茉唇?jīng)濟法》在2005年進行了第二次修改，新法于2005年7月1日生效。

2005年《能源經(jīng)濟法》的改革內容在于將能源網(wǎng)絡費用和接人條件由原來的自由協(xié)商和事后監(jiān)管模式，改變?yōu)檎孪裙苤颇Ｊ?。這從修改后的《能源經(jīng)濟法》的以下主要內容可以解讀：(1)網(wǎng)絡進入的方式和對價；(2)政府激勵性管制；(3)垂直一體化能源供應企業(yè)的拆分；(4)私人終端用戶的基本供給保護；(5)管制機關的組織結構；(6)管制機構和反壟斷執(zhí)法機構之間的權限和相互關系。為實現(xiàn)此目標，德國在聯(lián)邦范圍內加強了對能源市場的監(jiān)管，將原負責管理郵政與電訊市場的監(jiān)管機構更名為“聯(lián)邦網(wǎng)絡局”(Bundesnetzagentur，簡稱BNetzA)。該監(jiān)管機構負責對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路網(wǎng)絡的監(jiān)管，還負責為能源企業(yè)制定最高限價。該法放寬了對企業(yè)利潤幅度的限制，允許企業(yè)通過降低成本來提高利潤，以促進市場競爭。

自1998年3月德國新《能源經(jīng)濟法》實施以來，德國電力和天然氣等基礎能源領域從原來的壟斷結構轉向自由市場經(jīng)濟結構，取得了較好的成效。在市場競爭的壓力下，所有的電力公司不僅都在降低成本、提高效率上下功夫，而且進一步改善對用戶的服務質量，從而使電價明顯下降，服務質量顯著改善。但從總體上看，德國能源市場還存在改革不徹底、監(jiān)管缺乏力度的問題。國際能源署(IEA)曾經(jīng)呼吁德國政府進一步推動電力和天然氣市場開放的改革，為公平競爭創(chuàng)造環(huán)境。

(二)能源專門立法

在能源基本法的引領下，德國建立了以能源類別及制度為立法對象的能源專門立法體系，主要是煤炭、石油和天然氣、可再生能與核能、節(jié)約能源、能源生態(tài)稅等立法。

1、煤炭立法。德國的煤炭工業(yè)歷史悠久，較早制定了相關法律進行規(guī)范。1919年，德國制定了《煤炭經(jīng)濟法》，這是世界上第一部以“經(jīng)濟法”命名的法律。當時德國剛剛在一戰(zhàn)中戰(zhàn)敗，經(jīng)濟面臨崩潰。為挽救戰(zhàn)后危機，德國立憲會議首先通過了《魏瑪憲法》，在奉行“經(jīng)濟自由”的同時，確立了“社會化”原則，頒布了一系列經(jīng)濟法規(guī)。這些法律的主旨在于扶持壟斷，對私有制實行限制，并授權政府對全國經(jīng)濟生活進行直接干預和管制。當時的德國試圖通過這些法律，憑借國家權力直接干預和控制經(jīng)濟，把貫徹社會化政策同保護私有財產(chǎn)、維護契約自由結合起來?！睹禾拷?jīng)濟法》則為其中的代表性法律，其目標在于確立煤炭產(chǎn)業(yè)的國家管制。

2、石油和天然氣立法。在石油危機后，德國開始重視石油等礦物資源的立法。1974年10月20日，德國頒布了《在原油、礦物石油產(chǎn)品或天然氣進口受到危害或阻礙時保障能源供應安全的聯(lián)邦法案》，即《能源供應安全保障法》。該法案授權聯(lián)邦政府發(fā)布法令和規(guī)章來保證基本的能源供應。據(jù)此，德國政府先后頒布了多項規(guī)范礦物、石油、燃氣和電力行業(yè)的詳細法令，包括《電力供應保障法令》(1982年4月26日)和《燃氣供應保障法令》(1982年4月26日)，以應對和管理能源危機。1979年，《能源供應安全保障法》進行了修改。。

此外，1978年7月25日，德國聯(lián)邦議院通過了《石油及石油制品儲備法》，建立了比較完善的石油儲備制度。1987年和1998年，該法進行了兩次修改。

3、可再生能源立法。大力發(fā)展可再生能源是德國能源政策的一個重要組成部分。1991年，德國制定了《可再生能源發(fā)電向電網(wǎng)供電法》(又稱《電力輸送法》)，強制要求公用電力公司購買可再生能源電力，這為德國可再生能源的發(fā)展打下了良好的基礎。2000年3月29日，德國頒布了《可再生能源優(yōu)先法》。該法建立在1991年《電力輸送法》的基礎之上，被視為世界上最進步的可再生能源立法。2004年，該法進行了修改，共有12條，主要改進了生物質、沼氣、地熱和光電等能源的支付條件，更加體現(xiàn)效率的要求。同時，修改后的《可再生能源優(yōu)先法》提出了新的目標，即到2020年使可再生能源發(fā)電量占總發(fā)電量比例的20%。

另外，德國在2001年頒布了《生物質能條例》。該法規(guī)在2000年《可再生能源優(yōu)先法》的基礎上，對促進生物質能發(fā)展進行了規(guī)范。

4、節(jié)約能源立法。德國一直重視能源節(jié)約和能源效率的提高，并制定了較為完備的相關法律：(1)1976年，制定了《建筑物節(jié)能法》；(2)1977年，制定《建筑物熱保護條例》，提出了詳細的建筑節(jié)能指標。該條例在1982、1995和2002年進行了三次修改；(3)1978年，制定了《供暖設備條例》，并在1982、1989、1994和1998年進行了修改；(4)1981年，制定了《供暖成本條例》，并在1984年和1989年進行了修改。

2002年2月1日，德國頒布了《節(jié)約能源條例》(EnergyConservationOrdinance)，取代了之前的《建筑物熱保護條例》和《供暖設備條例》，對新建建筑、現(xiàn)有建筑和供暖、熱水設備的節(jié)能進行了規(guī)定，制定了新建建筑的能耗新標準，規(guī)范了鍋爐等供暖設備的節(jié)能技術指標和建筑材料的保暖性能等。按照該法，建筑的允許能耗要比2002年前的能耗水平下降30%左右。2004年和2006年，根據(jù)新的情況，該法進行了兩次修改。

另外，熱電聯(lián)產(chǎn)是提高能效、節(jié)約能源和保護環(huán)境的重要技術。1998年德國新《能源經(jīng)濟法》第二條即規(guī)定：

“環(huán)境可承受性是指使能源供應活動滿足合理和節(jié)約的要求，以確保以自然資源進行有節(jié)制和可持續(xù)的開發(fā)，盡可能降低給環(huán)境造成的負擔。熱電聯(lián)產(chǎn)和使用可再生能源在此方面具有特別重要的意義”，明確鼓勵熱電聯(lián)產(chǎn)的發(fā)展。2002年，德國頒布了《熱電聯(lián)產(chǎn)法》，專門就企業(yè)和政府在促進熱點聯(lián)產(chǎn)上的責任和規(guī)則進行了規(guī)定。

5、核能立法。德國很早就有專門的核能立法。西德政府在1958年就頒布了《原子能法》，該法是德國核能立法的主要法律，與后來的《放射性物質保護條例》、《核能許可程序條例》等共同構成德國的核能安全與核利用法律體系。根據(jù)《原子能法》，德國環(huán)境、自然保護和核安全部(BMU)是監(jiān)管核能設施和許可核能利用的主要政府部門。

由于切爾諾貝利核泄露事件給德國留下了陰影，綠黨在1998年上臺后，提出了逐步關閉核電站的國家政策。通過談判，2000年6月，德國政府和核能企業(yè)簽署了廢除核能的協(xié)議。2002年，德國制定了《有序結束利用核能進行行業(yè)性生產(chǎn)的電能法》，規(guī)定德國在20年后要徹底關閉現(xiàn)有核電站。

6、生態(tài)稅收立法。為了防止自然資源的過度利用和減少溫室氣體，德國還注重通過稅收手段來提高能源價格、促進自然保護。1999年，德國頒布了《引入生態(tài)稅改革法》，并以此為基礎，進行了一系列的生態(tài)稅收改革，對礦物能源、天然氣、電等征收生態(tài)稅。同時，對使用風能、太陽能、地熱、水力、垃圾、生物能源等再生能源發(fā)電則免征生態(tài)稅，鼓勵開發(fā)和利用清潔能源。2003年，德國頒布了《進一步發(fā)展生態(tài)稅改革法案》，強調稅收從依勞動力因素負擔逐漸轉換到依環(huán)境消費因素而定。生態(tài)稅開征以來，對德國能源結構的改善和溫室氣體減排都起到了很大的推動作用。