2017年2月，財政部PPP中心發(fā)布的全國PPP綜合信息平臺項目庫第5期季報顯示，截至2016年12月末，全國入庫項目已簽約落地的有1351個，落地率僅為31.6%。在當前PPP模式如火如荼推廣的大背景下，PPP項目依然面臨落地率低的尷尬局面。是什么原因導致PPP項目推進難、落地難呢？筆者認為不規(guī)范的PPP項目合同是一個重要的影響因素。
PPP項目合同是PPP項目中最重要的法律文件，是建立政府與社會資本長期合作關系的基石，也是PPP咨詢服務的工作重點和價值體現(xiàn)。好的PPP項目合同不僅在采購環(huán)節(jié)可以增強項目的吸引力和競爭力，提高項目落地率，而且也能夠在項目實施環(huán)節(jié)為政府和社會資本的長期合作保駕護航。雖然國家發(fā)改委、財政部在2014年均發(fā)布了PPP項目合同的指導性文件，但從當前實際操作的情況看，不規(guī)范的PPP項目合同已經(jīng)成為PPP項目有效推進的掣肘，有的甚至導致項目合作失敗。
從筆者多年來參與PPP項目的實踐經(jīng)驗和行業(yè)內的報道來看，不規(guī)范的PPP合同主要存在下述問題：
合同不嚴密，存在漏洞。PPP合同一經(jīng)簽署就成為約束政府和社會資本合作行為的重要法律文件。它既是社會資本獲得項目權利的授權文件，也是項目公司獲得項目融資的關鍵文件；既是政府進行履約監(jiān)管的主要依據(jù)，也是法院進行爭議裁決的重要參考。不規(guī)范的PPP合同最常見的當屬邏輯不嚴密存在漏洞、前后矛盾、缺乏對重點概念的定義、表述有歧義等情況。PPP項目涉及知識面廣、綜合性強，由于專業(yè)人才的匱乏及部分項目過于追求速度等原因，導致對PPP合同重視不足或未能仔細斟酌，造成合同存在較大缺陷。筆者曾聽聞有的項目在采購環(huán)節(jié)就出現(xiàn)投資人不敢響應的尷尬局面，原因就是合同設計不嚴密、回報模式模糊不清、標的不明。
合同內容不完備，缺項漏項。完整的PPP合同應覆蓋項目合作的全生命周期，包括權利授予、合作范圍、項目投融資、建設、運營維護、移交、績效考核、付費和調整、違約責任、不可抗力、提前終止、爭議解決等基本要素。實踐中有的項目合同存在嚴重的缺項漏項，例如長達30年的經(jīng)營期缺少合理的調價機制，導致項目無法應對利率、稅率變化風險；政府付費類項目缺少投資認定和資金監(jiān)管措施，導致政府失去對項目投資的控制；缺少績效考核標準和監(jiān)督管理機制，導致項目不能按效付費，公共利益蒙受損失，存在固定回報嫌疑等。
風險識別不全面。PPP合同的不規(guī)范也表現(xiàn)在風險識別和風險覆蓋不全面。這會導致風險發(fā)生后無條款可循、無機制可依，嚴重的只能對簿公堂、提前終止合作。每個行業(yè)都有特有的風險，在運作PPP項目時應對風險因素進行充分的識別和評估，采取有效的風險應對措施并落實到PPP合同中。例如競爭性風險是PPP項目必須重視的，在早期的橋梁特許經(jīng)營項目中，由于未限制同類競爭性項目的實施，導致投資人損失慘重的案例并非少見。類似的也有收費公路停止收費的政策風險、使用者付費項目的預期收益風險等。政府在給予項目最低需求保障的同時，也要通過超額收益分成機制避免投資人獲得暴利。
權責分配不合理。PPP模式是政府和社會資本建立起的一種“合作共贏”的模式，惟有合作才能實現(xiàn)共贏。而有的項目在擬定PPP合同時，不排除地方政府有甩包袱的心理，將原本屬于其職責范圍內的工作也安排給投資人。例如項目紅線外市政配套條件的落實、污水處理廠配套管網(wǎng)的建設、項目征地拆遷安置等，這類工作屬于政府工作范疇，只能依靠政府力量才能有效推進。如果全部交由投資人自行落實，很可能會導致項目成本大幅增長或項目推進緩慢。
合作條件不對等，偏向性過強。合作條件不對等最常表現(xiàn)在違約責任設置的條款上。比如，對投資人違約設置高額的違約金，但對政府違約則不設違約金或賠償標準低。此類條款在澄清談判時，投資人往往從公平角度提出修改要求，增加談判難度。
合作范圍界定不清晰，存在法律隱患。合作范圍不明晰的情況在復雜的綜合性項目中比較常見。實操中也不乏某些項目著急上馬，前期論證不充分，PPP項目的合作范圍不具體。有的地方甚至出現(xiàn)先固定投資、再裝填項目的現(xiàn)象，這樣的PPP合同存在很大的法律隱患，一是有違背招標投標法的嫌疑；二是特許權范圍不明確，無法得到保護。
與項目實際脫節(jié)、可操作性差。PPP項目合同條款應結合項目實際設置，例如土地交付條件、資金到位要求、前期成果承繼方式、前期費用支付要求、資金流轉要求、提前退出方式、受理審批時限、違約金標準等。如果條款設置不合理，容易導致操作過程中難以落實，產(chǎn)生違約等連鎖反應。
綜上所述，如何設置合法合規(guī)、嚴密完備的PPP合同條款從而起到長期有效的約束作用，最終促成項目順利落地和穩(wěn)定營運、移交，是項目實施機構在前期運作過程中應充分重視和妥善落實的。筆者建議地方政府機構在運作PPP項目時，應重視PPP合同的重要性，合理發(fā)揮專業(yè)機構的作用，為PPP項目的順利實施和穩(wěn)定運營奠定基礎。
