因其有利于充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，被視為是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。自2014年以來，國務(wù)院及相關(guān)部委在PPP方面密集出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，以推動(dòng)、引導(dǎo)PPP項(xiàng)目實(shí)施，此舉得到了各級(jí)地方政府的積極響應(yīng)，并紛紛推出PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目。但PPP在我國的發(fā)展目前尚處于探索階段，加上PPP本身環(huán)節(jié)比較多，涉及專業(yè)領(lǐng)域比較廣，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中，有很多問題凸顯出來，亟待破解。

當(dāng)前PPP推進(jìn)中面臨的五大難點(diǎn)

難點(diǎn)之一：PPP項(xiàng)目的法律適用問題

我國尚未有PPP立法，目前有關(guān)PPP的法規(guī)多為部門和地方制定，法規(guī)層次較低，法律效力不高，且還存在財(cái)政部和國家發(fā)展改革委兩個(gè)部門版本，未形成完整的法律體系。由于PPP政策文件中缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目構(gòu)成要件的完整準(zhǔn)確界定，實(shí)踐中打著PPP旗號(hào)做變相融資的項(xiàng)目已然出現(xiàn)，保底承諾、回購安排、明股實(shí)債的項(xiàng)目屢見不鮮。再者，現(xiàn)在多地的PPP項(xiàng)目尚處于項(xiàng)目識(shí)別或是采購階段，已經(jīng)簽約的項(xiàng)目也多是處于建設(shè)階段，所遇到的法律打架或者法律不適用的問題還不是很突出，但隨著PPP項(xiàng)目向縱深發(fā)展，尤其到了后續(xù)移交或者回購階段，就會(huì)有更多的問題凸顯出來。如果現(xiàn)在PPP立法中沒有考慮清楚并對(duì)此作出清晰界定，勢必會(huì)對(duì)以后糾紛的解決造成困擾。比如，在包含工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目中，是否適用“兩招并一招”選擇社會(huì)資本方和工程建設(shè)方，相關(guān)法律及其實(shí)施條例沒有明確?，F(xiàn)實(shí)操作中，涉及到工程建設(shè)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目首先要采取公開招標(biāo)或其他招標(biāo)方式選擇確定社會(huì)資本方，而后再采取公開招標(biāo)或其他招標(biāo)方式選擇確定工程建設(shè)企業(yè)，即進(jìn)行兩階段招標(biāo)。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第9條的規(guī)定，可以通過一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購的程序予以合并，即通常所說的“兩招并一招”的做法，解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)經(jīng)過第一階段招標(biāo)后可以直接進(jìn)行工程建設(shè)的問題。那么，需要研究的是如果在第一階段沒有采取招標(biāo)的方式而是采用競爭性談判或競爭性磋商的方式選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的做法，這個(gè)在《招投標(biāo)法》及其實(shí)施條例和《政府采購法》中均沒有明確，導(dǎo)致地方政府無所適從。此外，在通過招投標(biāo)、競爭性談判或競爭性磋商等方式確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方后，簽訂特許協(xié)議時(shí)是否還應(yīng)該再進(jìn)行招投標(biāo)也沒有明確。再如，PPP運(yùn)作和現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)也存在不適用之處?，F(xiàn)行法律規(guī)定，經(jīng)營性土地使用權(quán)必須通過“招拍掛”方式獲取，而政府在授予特許權(quán)時(shí)，無法確保特許權(quán)人一定能夠獲得項(xiàng)目所需的土地使用權(quán)。如對(duì)于鐵路、軌道交通等項(xiàng)目，由于投資巨大、回收期限較長，投資方往往要求捆綁地上物業(yè)開發(fā)，但按《物權(quán)法》及《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，商業(yè)等各類經(jīng)營性用地必須以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓。地上物業(yè)開發(fā)其用地性質(zhì)應(yīng)為經(jīng)營性用地，也應(yīng)該按“招拍掛”程序取得建設(shè)用地使用權(quán)，這樣就無法保證軌道交通公司獲得相應(yīng)的土地，能否綜合一體化開發(fā)成各地政策無法突破的問題。

難點(diǎn)之二：部門職責(zé)分工不清導(dǎo)致地方實(shí)施無所適從

目前，國家發(fā)展改革委和財(cái)政部都在積極推動(dòng)PPP工作，各自先后下發(fā)了一系列PPP文件，對(duì)規(guī)范推動(dòng)PPP工作起到了積極作用。但兩部委目前在職責(zé)分工上不夠清晰，在出臺(tái)的政策文件中還存在不一致甚至相沖突的地方，導(dǎo)致地方在執(zhí)行時(shí)無所適從。如財(cái)政部文件明確社會(huì)資本“是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”，而國家發(fā)展改革委則因其并未對(duì)什么是符合條件的國有企業(yè)做出具體規(guī)定，本著“法無禁止即許可”的原則，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)可參與PPP項(xiàng)目。這一方面導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作時(shí)難以抉擇，另一方面也為日后的項(xiàng)目運(yùn)作留下隱患。再如，目前財(cái)政部和國家發(fā)展改革委均推出了示范項(xiàng)目(或稱為典型案例)，涉及多個(gè)領(lǐng)域，但對(duì)于示范項(xiàng)目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不甚相同，給地方實(shí)際操作帶來困惑。在地方層面，目前地方財(cái)政廳(局)和發(fā)改委(局)在推進(jìn)PPP過程中也均建有PPP項(xiàng)目庫，向社會(huì)推介發(fā)布PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域大部分相同，企業(yè)和中介機(jī)構(gòu)均反映分不清兩部門在推進(jìn)PPP工作中的分工。

難點(diǎn)之三：社會(huì)資本對(duì)進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足

盡管目前財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、國開行等都在力推PPP，各地也都在積極推動(dòng)，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況并不樂觀，出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象。原因主要包括幾個(gè)方面：首先，PPP項(xiàng)目多是公益性質(zhì)較強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間較長的項(xiàng)目，從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)存在一定時(shí)滯，同時(shí)，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。其次，不少地方政府將公益性項(xiàng)目拿出來讓社會(huì)資本做PPP，有經(jīng)營收益的項(xiàng)目自己做，也是導(dǎo)致社會(huì)資本方無人問津的重要原因。再次，政府與社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善。政府方主要訴求是在政府的財(cái)政支出最小的前提下，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和安全性;社會(huì)資本的主要訴求是在利用自身建設(shè)、運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在盡可能短的年限內(nèi)收回相應(yīng)的成本并獲得合理回報(bào)。政府和企業(yè)均希望對(duì)方承擔(dān)更多風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府方面，不少地方政府認(rèn)為PPP就是政府少花錢或者不花錢，盡可能多地降低政府風(fēng)險(xiǎn)或財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)資本方。而PPP之所以是政府與社會(huì)資本合作，就是要讓風(fēng)險(xiǎn)和收益匹配起來，這樣才會(huì)有企業(yè)愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。政企雙方責(zé)權(quán)分配是PPP的核心內(nèi)容，需要深入研究。還有，企業(yè)擔(dān)心PPP項(xiàng)目執(zhí)行會(huì)受領(lǐng)導(dǎo)換屆影響。PPP項(xiàng)目期限一般都很長，由于信息不對(duì)稱，社會(huì)資本對(duì)PPP存在的眾多不確定性及政府信用心存戒備，尤其擔(dān)心“新官不理舊賬”的政府換屆風(fēng)險(xiǎn)。特別是基層政府領(lǐng)導(dǎo)的流動(dòng)性相對(duì)較大，很多項(xiàng)目參與方擔(dān)心項(xiàng)目會(huì)因領(lǐng)導(dǎo)換屆而缺乏應(yīng)有的利益保障。

難點(diǎn)之四：部分PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證和物有所值評(píng)價(jià)流于形式

2015年財(cái)政部先后出臺(tái)了《PPP項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》和《物有所值論證指引》，旨在規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。地方政府只有通過這兩項(xiàng)論證，才能申報(bào)PPP項(xiàng)目，但是，目前不少PPP項(xiàng)目的這兩項(xiàng)論證都流于形式。首先，財(cái)政承受能力論證要求每一年度所有PPP項(xiàng)目不能超過一般預(yù)算支出的10%，這項(xiàng)論證是針對(duì)單個(gè)PPP項(xiàng)目來做的，但是一個(gè)市縣一個(gè)年度內(nèi)可能會(huì)有十幾、二十個(gè)甚至更多個(gè)PPP項(xiàng)目，加在一起就超過了10%紅線?，F(xiàn)在各地在進(jìn)行PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)審批時(shí)，往往只看單個(gè)項(xiàng)目的申報(bào)材料，只要沒有超過一般預(yù)算支出的10%就通過論證。這樣做，會(huì)導(dǎo)致未來年度財(cái)政實(shí)際的不可承受。而且，財(cái)政承受能力論證需要政府對(duì)債務(wù)進(jìn)行甄別，編制規(guī)范的資產(chǎn)負(fù)債表和現(xiàn)金流量表，測算未來一個(gè)時(shí)期的現(xiàn)金流量和償債能力。這些基礎(chǔ)工作沒有做好，論證也難以開展。其次，物有所值評(píng)價(jià)目前包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，其中的定量評(píng)價(jià)需要“政府支出成本的凈現(xiàn)值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進(jìn)行比較”，現(xiàn)在的難點(diǎn)是缺乏公共部門比較值(PSC值)數(shù)據(jù)，無法進(jìn)行比較?，F(xiàn)在大多數(shù)的物有所值論證就只是做定性評(píng)價(jià)，而定性評(píng)價(jià)主觀性較強(qiáng)，且大部分項(xiàng)目只要當(dāng)?shù)卣敢馔瞥?，社?huì)資本方愿意合作，則物有所值的定性評(píng)價(jià)基本也都會(huì)通過，導(dǎo)致這項(xiàng)評(píng)價(jià)也基本流于形式。