大家知道現(xiàn)在我們?cè)诔擎?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，包括綜合管廊建設(shè)中，市政污水工程建設(shè)。很重要的投資方式就是PPP模式，這也是現(xiàn)在非常熱的詞匯。下面，我借今天這個(gè)機(jī)會(huì)，結(jié)合自己的工作體會(huì)，就城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，如何更好地推進(jìn)PPP模式談四點(diǎn)個(gè)人的看法供大家批評(píng)參考。

第一，我覺(jué)得要全面理解PPP的概念。

最近一年多以來(lái)，PPP這個(gè)詞特別熱，大家耳熟能詳。但是，到底什么是PPP?PPP與特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之間是什么樣的關(guān)系?現(xiàn)在社會(huì)上還是比較混亂，包括一些傳統(tǒng)的資深的投資管理人員也曾經(jīng)說(shuō)，我們以前BOT項(xiàng)目沒(méi)有少做，但是到了今天引進(jìn)PPP概念后，好像突然之間就不會(huì)做了。好像我們傳統(tǒng)的BOT和TOT、BOO和PPP之間又是怎樣的關(guān)系?針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家發(fā)改委在去年8月底、9月初曾經(jīng)組團(tuán)到英國(guó)和法國(guó)進(jìn)行考察，特別是到英國(guó)財(cái)政部下屬的基礎(chǔ)設(shè)施管理局，這是英國(guó)專(zhuān)門(mén)管理PPP的機(jī)構(gòu)，我們進(jìn)行了學(xué)習(xí)和交流。

通過(guò)考察和其他方面資料的研究，我們認(rèn)為，在國(guó)際通行上，大概是把PPP分為兩種方式，根據(jù)PPP項(xiàng)目的付費(fèi)方式的不同分為兩種類(lèi)型：

一種PPP項(xiàng)目是使用者付費(fèi)。比如城市基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)中的供水、供熱、污水垃圾處理等等，老百姓付錢(qián)的，叫使用者付費(fèi)項(xiàng)目。

還有一種項(xiàng)目本身沒(méi)有收益或者收益很少，需要靠政府財(cái)政來(lái)支持，這種就叫政府PPP項(xiàng)目，比如市政道路，沒(méi)有任何的直接收益。

在這兩者基礎(chǔ)之上，第三種叫混合型。第三種是在前兩種基礎(chǔ)之上的，所以大概是分為兩種的。

針對(duì)不同的類(lèi)型的付費(fèi)方式，國(guó)際上將PPP模式分成特許經(jīng)營(yíng)和私人融資模式，私人融資就是PFI或者或英國(guó)正在發(fā)展的PF2這兩大類(lèi)。使用付費(fèi)項(xiàng)目就是我剛才給大家列舉的，它們主要是由社會(huì)資本來(lái)承擔(dān)市場(chǎng)和收益需求風(fēng)險(xiǎn)，政府通過(guò)調(diào)整價(jià)格、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營(yíng)的年限來(lái)促進(jìn)項(xiàng)目的順利實(shí)施，而政府付費(fèi)項(xiàng)目主要是由政府來(lái)承擔(dān)市場(chǎng)或收益需求風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)施，這就需要考慮當(dāng)?shù)氐呢?cái)政可承受能力。所以，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和實(shí)現(xiàn)特許經(jīng)營(yíng)是兩種不同的PPP模式，他們的模式不是對(duì)立的，是一種包含的關(guān)系，兩者之間是并列的，是包容的關(guān)系，而混合型的有一定的收益，但項(xiàng)目本身的收益不足以覆蓋項(xiàng)目投入，需要政府給予一定的補(bǔ)貼，來(lái)補(bǔ)充使用者付費(fèi)的不足，從而保證項(xiàng)目具有操作可持續(xù)性。通常，將這種混合型的歸入到使用者付費(fèi)的范疇。

在國(guó)際上，與英國(guó)人談PPP，他們的第一反映是PFI或者PF2，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況?是因?yàn)樵谌銮袪柗蛉藞?zhí)政時(shí)期，他們能夠收費(fèi)的一些基礎(chǔ)設(shè)施基本上都已經(jīng)私有化，所以現(xiàn)在他們?cè)谕茮](méi)有收益的、既純公益領(lǐng)域項(xiàng)目。但是在法國(guó)人看來(lái)，他們第一反映就特許經(jīng)營(yíng)，比如說(shuō)法國(guó)高速公路進(jìn)行收費(fèi)，大部分采用的就是特許經(jīng)營(yíng)方式，所以在不同的國(guó)家，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，對(duì)PPP是各有側(cè)重點(diǎn)的。我們今天推行PPP，對(duì)PPP有一個(gè)全面的了解，不一味的強(qiáng)調(diào)某一種方式，對(duì)于PPP的推進(jìn)是非常關(guān)鍵的。

第二，在PPP的推進(jìn)過(guò)程中，要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展和靈活運(yùn)用PPP模式。

所謂的PPP，我們現(xiàn)在講是叫政府的社會(huì)資本合作，即政府和社會(huì)資本大家以平等的合作伙伴的關(guān)系為社會(huì)提供公共產(chǎn)品，保證社會(huì)公眾的利益最大化。但是具體哪種方式，每個(gè)國(guó)家的特點(diǎn)不一樣，PPP的具體的模式是不斷發(fā)展變化的，用英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施管理局的話來(lái)講，每一個(gè)國(guó)家的PPP模式都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而量身訂作的，都是獨(dú)一無(wú)二的，不存在所謂國(guó)際上、統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)的模式，一定要因地制宜、與時(shí)俱進(jìn)。

但是PPP的概念是是外來(lái)的，是從別的而國(guó)家引進(jìn)的，那么具體到我們國(guó)家，在PPP的演進(jìn)中，除了我們傳統(tǒng)的、最早的BOT、TOT之外，這些模式大家都非常熟悉，現(xiàn)在也衍生出很多的新鮮的模式，比如說(shuō)設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)讓(DBFOT)，設(shè)計(jì)-建設(shè)-主要運(yùn)營(yíng)維護(hù)(DBMM)，經(jīng)營(yíng)-維護(hù)(OM)、建設(shè)-轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)(BTO)等等，為什么會(huì)衍生出這么多模式?因?yàn)楦鱾€(gè)國(guó)家在推進(jìn)PPP當(dāng)中，主要是為了適應(yīng)當(dāng)?shù)氐囊恍?shí)際情況，適應(yīng)不同類(lèi)型的PPP項(xiàng)目而靈活設(shè)計(jì)的，也就是說(shuō)，PPP模式不是僵化的，不是一成不變的，就像在座的金融機(jī)構(gòu)的金融產(chǎn)品、金融工具以及金融衍生產(chǎn)品。所謂的金融創(chuàng)新，不同的金融產(chǎn)品、金融工具是不斷發(fā)展變化的，但是相比PPP來(lái)講更豐富。PPP模式也是一樣的，它是一個(gè)創(chuàng)新的理念，如果在推進(jìn)PPP過(guò)程當(dāng)中，死守某一種模式不放，那么它是沒(méi)有生命力的。所以，每個(gè)城市，每個(gè)項(xiàng)目，都可以因地制宜，根據(jù)實(shí)際情況、創(chuàng)造性的去設(shè)計(jì)不同的PPP模式，從而推進(jìn)PPP更好的發(fā)展。

第三點(diǎn)，我認(rèn)為建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，對(duì)促進(jìn)更多的PPP項(xiàng)目落地非常關(guān)鍵，社會(huì)投資者參與PPP是講究回報(bào)的，不是慈善家，但是回報(bào)要合理。

合理投資回報(bào)機(jī)制非常關(guān)鍵，至少有三個(gè)方面的作用：

首先，它便于吸引社會(huì)投資者;

第二，合理的投資回報(bào)機(jī)制，有利于降低政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和壓力，如果我們能夠充分地、更好地發(fā)展市場(chǎng)激勵(lì)的作用，讓社會(huì)資本投資方通過(guò)自身的運(yùn)營(yíng)來(lái)獲得更多的收益，可相應(yīng)的減少政府的補(bǔ)貼，才能夠推進(jìn)更多的PPP項(xiàng)目落地，如果我們把PPP項(xiàng)目的回報(bào)只盯在政府回報(bào)和政府承諾上，政府的財(cái)政承受能力是非常有限的，這樣的PPP模式是無(wú)法廣泛推行的。