眾所周知，中國本輪PPP不包括傳統(tǒng)BT(建設-移交)，但目前市場上“假PPP”比較典型和普遍的就是“拉長版BT”?；叵氲竭@幾年來，已見聞多起施工企業(yè)參與BT項目收不回錢的實例。筆者認為，“拉長版BT”究其原因，一是有意而為之，政府獲得變相融資，社會資本獲得工程和融資利息，一拍即合;二是有關參與方包括地方政府、社會資本、金融機構甚至個別咨詢機構，對本輪PPP與傳統(tǒng)BT的差異理解模糊，在PPP項目實施中帶有明顯的傳統(tǒng)BT思路。在此，筆者對本輪PPP與傳統(tǒng)BT重大差異進行梳理，供大家借鑒。
差異之一：政策導向不同
2012年，國家發(fā)展改革委、財政部、人民銀行和銀監(jiān)會四部委聯(lián)合發(fā)布了《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》(財預[2012]463號)，明確“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方各級政府及所屬機關事業(yè)單位、社會團體等不得以委托單位建設并承擔逐年回購(BT)責任等方式舉借政府性債務。”
而本輪PPP政策推動力度前所未有，國家發(fā)展改革委、財政部和中央各部門已累計發(fā)布PPP相關政策法規(guī)100余項，PPP立法也已進入程序，中央各部委合力推PPP的力度可見一斑。
差異之二：目標不同
傳統(tǒng)BT本質為施工企業(yè)墊資開展工程承包或政府延期付款，所以其目標是融資。而PPP，融資只是其一，提升效率和服務質量是其根本初衷。
差異之三：核心內涵不同
傳統(tǒng)BT和本輪PPP項目表面差異在于“O”(即運營)，實質上，PPP包括三大核心內涵：全生命周期整合、績效導向(明確績效標準且按績效付費)、合理的風險識別和分配。
傳統(tǒng)BT沒有運營環(huán)節(jié)，缺少收費和績效掛鉤(如果有，也僅竣工績效)，更缺少合理的風險分配。施工企業(yè)無內生動力降低項目全生命周期成本和提高績效。
差異之四：適用領域、期限和流程不同
傳統(tǒng)BT在政府付費類市政工程領域運用較多。而本輪PPP適用范圍較廣，已不局限一般市政工程領域，更涵蓋了科技、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、教育等科技創(chuàng)新和現(xiàn)代服務業(yè)重點領域。因此，PPP其已成為社會轉型發(fā)展的抓手之一。
傳統(tǒng)BT政府回購期限一般不超過10年。而PPP合作期限根據(jù)地方政府支出規(guī)劃、資產生命周期等因素，原則上在10年~30年之間，期限更長，更有利于平滑財政支出。
傳統(tǒng)BT操作流程簡單，缺乏統(tǒng)一的操作規(guī)定。本輪PPP頂層設計包括流程的規(guī)范性要求，除傳統(tǒng)的項目審批、核準或備案流程外，還包括項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證、項目聯(lián)審、納入PPP綜合信息平臺(或PPP項目庫)等一系列的流程，科學而合理的流程是確保PPP項目成功落地的重要環(huán)節(jié)。
差異之五：預算管理要求不同
筆者曾調研了解到，傳統(tǒng)BT相當部分未納入預算。而根據(jù)財金[2016]92號文件的規(guī)定，“將PPP項目合同中約定的政府跨年度財政支出責任納入中期財政規(guī)劃，經財政部門審核匯總后，報本級人民政府審核，保障政府在項目全生命周期內的履約能力。”因此，PPP項目不僅納入預算，而且納入政府中期財政規(guī)劃，對社會投資的保障程度大大提高。
差異之六：對地方政府債務影響不同
傳統(tǒng)BT本質為政府延期付款，即使當時未納入預算，但在后續(xù)的地方政府存量債務清理和甄別中，基本上納入了地方政府債務。因此BT增加了地方政府債務。
而PPP項目按績效付費，納入財政各年度支出責任，不納入地方政府負債。但是值得注意的是，不合規(guī)PPP項目如“拉長版BT”，可能導致地方政府隱形負債。
差異之七：監(jiān)管和信息公開要求不同
傳統(tǒng)BT項目政府一般不參與過程監(jiān)管，僅關注項目竣工，導致建設和運營嚴重脫節(jié)。本輪PPP強調的是全過程監(jiān)管。
傳統(tǒng)BT項目信息公開不足甚至缺失，導致不規(guī)范交易屢見不鮮。而本輪PPP依托綜合信息平臺，要求信息公開內容覆蓋項目全部流程，并初步明確了信息公開的方式和時點，此舉將促進PPP市場公平和規(guī)范，督促各方重信履約。
差異之八：政府成本負擔不同
傳統(tǒng)BT項目成本為建設和融資成本，部分項目競爭程序形同虛設。因此傳統(tǒng)BT難以降低全生命周期的成本，難以做到物有所值。
本輪PPP強調政府和社會資本收益共享和物有所值。社會資本參與PPP獲得的合理但比較穩(wěn)定的收益，超額收益將由政府和社會資本共享或全部返還政府方，一定程度將降低政府成本。所以在本輪PPP中沒有暴利，但可以給社會資本提供長期穩(wěn)定的收益來源，因此社會資本在投資PPP項目時應擺正心態(tài)。
差異之九：社會資本投資風險不同
前些年，部分地區(qū)盲目投資，政府換屆互相推脫，回購款未納入預算等原因，導致BT項目無力回購和拖延付款的情況時有發(fā)生。
本輪政府付費PPP項目必須通過財政承受能力論證，納入年度預算和跨年度財政支出，政府付費保障性較強。涉及使用者付費項目，社會資本也可通過政府承諾方式，如采用影子收費，降低項目運營風險。同時，社會資本可與政府就項目風險充分識別和分配，通過風險轉移等手段降低自身無法管控的風險，如項目前期動拆遷、政府變更產出要求、地方政府針對本項目的政策變更等。社會資本只要具備履約能力達到績效標準，應可獲得長期穩(wěn)定的回報，投資風險較傳統(tǒng)BT風險明顯降低。
差異之十：融資政策不同
根據(jù)四部委財預[2012]463號文件要求，絕大部分金融機構已對一般BT項目停止融資。對于本輪PPP，大部分金融機構態(tài)度積極，鼓勵參與融資，如浦發(fā)銀行2016年公司信貸投向政策中，明確將合規(guī)性PPP項目融資列為投放重點。當前，越來越多的金融機構逐步轉變思路，積極創(chuàng)新融資產品和融資方式，加大PPP融資的力度。
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