一、城市地下管廊項(xiàng)目PPP概況
隨著國(guó)家大力推進(jìn)PPP(政府與社會(huì)資本合作)和綜合管廊建設(shè)，財(cái)政部先后在2014年、2015年推出兩批PPP示范、試點(diǎn)項(xiàng)目，其中包括綜合管廊項(xiàng)目11個(gè)，分布在全國(guó)各地。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展情況不同，綜合管廊的建設(shè)基礎(chǔ)條件也各有特點(diǎn)，需要對(duì)每個(gè)項(xiàng)目分別對(duì)待。因?yàn)檫@些項(xiàng)目為國(guó)家示范、試點(diǎn)項(xiàng)目，需要提取共性部分，為相關(guān)的決策機(jī)構(gòu)提供建議，為后來(lái)實(shí)施項(xiàng)目提供參考。
PPP模式涉及到包括地方政府和社會(huì)資本等諸多利益方，需要對(duì)各方應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和相應(yīng)的權(quán)利進(jìn)行探討，同時(shí)需要對(duì)未來(lái)各方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨析，盡可能做好風(fēng)險(xiǎn)管理。
《PPP模式在城市綜合管廊工程中的應(yīng)用研究》課題組在2016年1月末到2016年3月上旬對(duì)財(cái)政部試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施城市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，加上之前對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的研究，獲得了必要的數(shù)據(jù)和資料，為本課題分析提供了必要的素材。在研究過(guò)程中，團(tuán)隊(duì)先后搜集、整理了國(guó)內(nèi)外有關(guān)城市地下綜合管廊的技術(shù)文獻(xiàn)52篇、PPP咨詢技術(shù)文獻(xiàn)185篇、綜合管廊與PPP模式關(guān)聯(lián)的文獻(xiàn)160篇，獲得了大量的基礎(chǔ)性信息;分別于2016年1月24—30日、3月2—10日和5月25—31日分三個(gè)批次對(duì)哈爾濱、長(zhǎng)春、吉林、四平、沈陽(yáng)、石家莊、孝感、長(zhǎng)沙、六盤(pán)水、包頭、白銀11個(gè)城市的10個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，與各地方政府實(shí)施機(jī)構(gòu)人員和項(xiàng)目的社會(huì)資本方進(jìn)行了交流，并獲取了豐富的第一手項(xiàng)目資料。
圖1-圖4是課題組實(shí)地調(diào)研的項(xiàng)目的部分情況。
二、PPP模式細(xì)分調(diào)查
選擇綜合管廊試點(diǎn)城市11個(gè)，共12個(gè)項(xiàng)目作為樣本。因?yàn)樵圏c(diǎn)城市，所以國(guó)家的愿望是盡可能出現(xiàn)多種PPP模式，并找到共性化的操作程序，為未來(lái)大規(guī)模實(shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。以下對(duì)部分城市采用的模式進(jìn)行歸納性的介紹，出于保密的原因?qū)Ω鞯胤矫Q以大寫(xiě)字母表示：
A市是財(cái)政部第二批PPP項(xiàng)目綜合管廊試點(diǎn)城市，其實(shí)施機(jī)構(gòu)為A市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，下設(shè)管線辦公室(綜合管廊建設(shè)指揮部)，該管線辦之前專門(mén)負(fù)責(zé)城市地下管線的管理，有較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。綜合管廊建設(shè)指揮部和管線辦是兩塊牌子一套人馬，專職負(fù)責(zé)綜合管廊的前期工作和與未來(lái)的SPV對(duì)接，承擔(dān)政府部門(mén)監(jiān)管工作。目前該市正在與中標(biāo)的社會(huì)資本談判，綜合管廊SPV尚未組建。政府方擬以“一元金股”+社會(huì)資本BOT模式推進(jìn)管廊建設(shè)。該模式的特點(diǎn)是：
1、城市當(dāng)?shù)卣砸辉鸸蓞⒐删C合管廊SPV，由A建設(shè)集團(tuán)代A市政府持股，在一些重大問(wèn)題的決策上具有一票否決權(quán);
2、當(dāng)?shù)卣?lsquo;零’投入即獲得該項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的提供與服務(wù);
3、在決定SPV前期的諸多政府部門(mén)協(xié)調(diào)上，政府代表人員由于沒(méi)有相關(guān)的資金支持，工作相對(duì)被動(dòng)。
B市是一座重要的工業(yè)城市。其綜合管廊實(shí)施機(jī)構(gòu)為該市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)。未來(lái)將成立專門(mén)綜合管廊管理機(jī)構(gòu)，其人員已有正式編制，隨著項(xiàng)目的進(jìn)程會(huì)逐漸到位。采取的PPP模式為BOT。由于該市項(xiàng)目體量很大，所以采取了管廊工程組群應(yīng)用PPP模式，且分布在6個(gè)區(qū)域。當(dāng)?shù)卣岢霭磪^(qū)設(shè)6個(gè)子項(xiàng)目實(shí)施操作，同時(shí)期望分別利用相關(guān)高新區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)等特色園區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，為管廊工程提供便利。為此設(shè)計(jì)了(1+5)SPV架構(gòu)，由市一級(jí)實(shí)施機(jī)構(gòu)主抓主城區(qū)管廊，構(gòu)成大SPV(重點(diǎn)在于構(gòu)建政府方在SPV中的股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本金募集)，而其他5個(gè)子項(xiàng)SPV則前期工作成熟一個(gè)組建一個(gè)，基本套路套用大SPV。該模式特點(diǎn)如下：
1、大SPV負(fù)責(zé)籌集資金，由政府與政策性銀行、商業(yè)銀行、其它投資機(jī)構(gòu)溝通，具備較有利的融資談判地位，可降低融資成本;
2、小SPV的政府方投入由大SPV供給，既便于分灶管理又能在重要的融資方面有效地解決問(wèn)題。
3、政府部門(mén)占有一定股份，可以一定程度上穩(wěn)定項(xiàng)目的投資，并保障項(xiàng)目的正常運(yùn)行。
C市是綜合管廊項(xiàng)目推進(jìn)速度較快的城市。其綜合管廊實(shí)施機(jī)構(gòu)為該市住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局，目前是設(shè)于該局下屬的綜合管廊指揮部在管理項(xiàng)目，未來(lái)將成立專門(mén)的綜合管廊管理機(jī)構(gòu)——綜合管廊管理辦公室，正式編制8人。該市綜合管廊項(xiàng)目起步較早，存量項(xiàng)目采取的是EPC總承包管理模式，擬待存量項(xiàng)目回購(gòu)后打包統(tǒng)一采用BOT模式完成全部綜合管廊的建造與運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償轉(zhuǎn)交政府。值得關(guān)注的是在存量項(xiàng)目的政府管理中，他們利用了民間項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)代行業(yè)主管理職責(zé)，取得了良好的效果。該市對(duì)前期PPP項(xiàng)目實(shí)施方案做了多次修改，目前社會(huì)資本招標(biāo)已完成，正處于合同談判階段，而代建模式能否用于后續(xù)工程尚不明確。該市的PPP模式特點(diǎn)為：
1、專業(yè)的單位做專業(yè)的事，政府方負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府各部門(mén)之間的關(guān)系;專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職責(zé)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工等方面的管理工作;社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)的實(shí)施。
2、股權(quán)合作使參與各方具備了基本的現(xiàn)代公司理念，有利于SPV公司高效運(yùn)轉(zhuǎn)。
D市為推動(dòng)綜合管廊建設(shè)，設(shè)立了以市長(zhǎng)掛帥、四位副市長(zhǎng)介入、各主管部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參與的綜合管廊建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，主管部門(mén)為市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)，具體前期事務(wù)由綜合管廊建設(shè)指揮部實(shí)施。該市綜合管廊項(xiàng)目為新建項(xiàng)目，采用BOT模式融資建設(shè)。目前，綜合管廊的相關(guān)審批文件已經(jīng)上報(bào)，招商工作正在籌備，希望由國(guó)內(nèi)頂尖的央企承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。該市的PPP模式特點(diǎn)如下：
1、政府方明確提出按一定的股份參與SPV，加大發(fā)言權(quán)。
2、政府方對(duì)SPV的公司治理有明確的要求，其要求符合現(xiàn)代企業(yè)的特征。
3、由國(guó)內(nèi)頂尖的央企承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
三、選擇的PPP模式比較
1、 模式比較的相關(guān)指標(biāo)要求
推進(jìn)PPP的定性評(píng)價(jià)依據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))，重點(diǎn)在于項(xiàng)目采用政府和社會(huì)資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購(gòu)模式的比較，主要關(guān)注能否增加供給、優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)等指標(biāo)。
2、 被選模式與相關(guān)指標(biāo)的契合度分析
(1)一元(金)股模式與相關(guān)指標(biāo)的契合程度
1)地方政府幾乎不用出資,只要作為項(xiàng)目發(fā)起人,用項(xiàng)目未來(lái)的收益(經(jīng)營(yíng)性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目)做為抵壓,即可在項(xiàng)目初期政府方不用投資即可啟動(dòng)項(xiàng)目。當(dāng)?shù)卣谫Y金缺乏和新預(yù)算法的嚴(yán)苛要求下實(shí)現(xiàn)了增加供給的目的。
2)地方政府利用PPP項(xiàng)目協(xié)議賦予的權(quán)力,在SPV重大事項(xiàng)決策上具有一票否決權(quán),一定意義上會(huì)保護(hù)民眾的基本利益，避免了政府方的風(fēng)險(xiǎn)。
3)合理的外衣下,該模式包含了幾項(xiàng)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主流理念相抵觸的方面:
a、與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)倡導(dǎo)的按要素分配相應(yīng)利益的基本原則不符;
b、成立的SPV中存有較大缺陷, 可能會(huì)導(dǎo)致公司產(chǎn)生AB股現(xiàn)象,為未來(lái)公司的運(yùn)營(yíng)埋下不和諧的伏筆;
c、由于政府方面在SPV中不占股份,相應(yīng)的正常的管理費(fèi)用沒(méi)有,政府實(shí)施方又需在目前運(yùn)做模式下為SPV公司協(xié)調(diào)各項(xiàng)手續(xù)及業(yè)務(wù),可能導(dǎo)致相關(guān)工作人員的怠工，從而導(dǎo)致效率低下。
(2)大小SPV模式與相關(guān)指標(biāo)的契合程度
1)從質(zhì)量、費(fèi)用、工期的角度看，該方式能大大減輕政府方對(duì)于項(xiàng)目的管理強(qiáng)度，使得政府騰出手來(lái)作好項(xiàng)目的未來(lái)規(guī)劃，為項(xiàng)目的順利進(jìn)行做好方向引導(dǎo)，使SPV的綜合效率提高。
2)通過(guò)大SPV的強(qiáng)大融資能力，可降低政府融資成本，并能夠及時(shí)解決小SPV中融資問(wèn)題，提高了項(xiàng)目運(yùn)作效率。
3)利于政府內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)分配。各小SPV實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的時(shí)間不同，后來(lái)者可以借鑒前行者的經(jīng)驗(yàn)，降低再次發(fā)生錯(cuò)誤的概率。
4)可以做到幾個(gè)片區(qū)的綜合管廊工程相對(duì)自成體系，由各SPV自擔(dān)其責(zé)，責(zé)任明確，大SPV總體協(xié)調(diào)，可較好地實(shí)現(xiàn)效率的提高。
5)該種模式是地方政府為了促進(jìn)地方就業(yè)提出的模式，此模式不具有可推廣性。
(3)EPC+股權(quán)合作模式與相關(guān)指標(biāo)的契合程度
1)從質(zhì)量、費(fèi)用、工期的角度看，由于該方式能適應(yīng)項(xiàng)目推進(jìn)的進(jìn)程，SPV從項(xiàng)目的規(guī)劃、融資、設(shè)計(jì)、施工幾個(gè)階段進(jìn)行綜合考慮，可實(shí)現(xiàn)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)性和可實(shí)現(xiàn)性統(tǒng)一，可保證在基本條件滿足項(xiàng)目要求的情況下，以較好的效率向前推進(jìn)，利于提升SPV的綜合效率。
2)通過(guò)社會(huì)資本的強(qiáng)大融資能力，可帶來(lái)地方政府短缺的項(xiàng)目資金，提高了項(xiàng)目資金的供給。
3)SPV是資合類型的公司，具有以下優(yōu)點(diǎn)：
a、籌資能力、資本穩(wěn)定與規(guī)?；a(chǎn);
b、信息公開(kāi)、公眾監(jiān)督與暗箱透明化;
c、兩權(quán)分離、治理制衡與持久性經(jīng)營(yíng)。
4)專業(yè)的人做專業(yè)的事，有利于提高運(yùn)作效率。項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè)是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，通過(guò)社會(huì)資本方總承包管理和政府方委托代管理相結(jié)合的模式，將大大提升項(xiàng)目建設(shè)期的綜合效益，是保證項(xiàng)目在規(guī)定造價(jià)的基礎(chǔ)上，按時(shí)保質(zhì)保量完成的一種較好模式。
5)促進(jìn)創(chuàng)新和公平競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)產(chǎn)生項(xiàng)目公司的社會(huì)資本方和總承包管理單位，體現(xiàn)了公平競(jìng)爭(zhēng)。
6)本項(xiàng)目為財(cái)政部試點(diǎn)項(xiàng)目，其實(shí)施過(guò)程本身就是一個(gè)創(chuàng)新的過(guò)程。
(4)股權(quán)合作模式與相關(guān)指標(biāo)的契合程度
1)從公司治理的角度看，由于該方式能適應(yīng)項(xiàng)目公司現(xiàn)代化企業(yè)發(fā)展進(jìn)程，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)兩權(quán)分離、聯(lián)合化和專門(mén)管理。
2)通過(guò)社會(huì)資本的較強(qiáng)融資能力，從而降低融資成本，帶來(lái)地方政府短缺的項(xiàng)目資金，增加了項(xiàng)目的供給。
3)政府從政策角度承擔(dān)較多的風(fēng)險(xiǎn)，可以降低政策風(fēng)險(xiǎn);社會(huì)資本主要承擔(dān)融資的風(fēng)險(xiǎn)，其可以有效控制融資方面的風(fēng)險(xiǎn)。
4)該模式選擇的社會(huì)資本方為國(guó)內(nèi)頂級(jí)央企，縱觀全國(guó)范圍內(nèi)將要開(kāi)展綜合管廊建設(shè)的項(xiàng)目眾多，缺乏足夠的頂級(jí)央企，必然會(huì)導(dǎo)致該種模式發(fā)展的不可持續(xù)性。
四、綜合管廊PPP模式建議
綜上所述，各種模式各具特點(diǎn)。作為城市地下綜合管廊所具有的公共服務(wù)屬性，在目前相關(guān)法律法規(guī)還不十分明確的狀態(tài)下，不可控因素較多，故此建議：
1、綜合管廊項(xiàng)目的PPP模式不推薦使用“一元金股”模式。主要原因是政府方對(duì)項(xiàng)目控制程度較弱，容易在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生管理困難，最后導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。
2、EPC+股權(quán)合作模式可以作為推薦模式，理由如下：
(1)EPC使綜合管廊項(xiàng)目從設(shè)計(jì)到施工、運(yùn)營(yíng)均由社會(huì)資本方主導(dǎo)，使該項(xiàng)目具有整體性，充分發(fā)揮其系統(tǒng)性作用。
(2)股權(quán)合作使政府方在參與SPV的過(guò)程中充分發(fā)表自己的意見(jiàn)，充分保障實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性。
(3)SPV現(xiàn)代企業(yè)管理制度明確，使其實(shí)現(xiàn)： 籌資能力、資本穩(wěn)定與規(guī)模化生產(chǎn)， 信息公開(kāi)、公眾監(jiān)督與暗箱透明化， 兩權(quán)分離、治理制衡與持久性經(jīng)營(yíng)。
