國(guó)家發(fā)改委今年1月公布啟動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化不到半年后,財(cái)政部聯(lián)合中國(guó)人民銀行和證監(jiān)會(huì)也將公布PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化內(nèi)容。
一位PPP專家表示,財(cái)政部與中國(guó)人民銀行以及證監(jiān)會(huì)共同研究的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化在項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)上與發(fā)改委的項(xiàng)目要求并無大的改變,但是將側(cè)重于公共服務(wù)領(lǐng)域,并且會(huì)重點(diǎn)支持國(guó)家的重大戰(zhàn)略,比如“一帶一路”、雄安新區(qū)建設(shè)等。
據(jù)獲悉,此次財(cái)政部PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化將優(yōu)先支持水務(wù)、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)仁袌?chǎng)化程度較高、公共服務(wù)需求穩(wěn)定、現(xiàn)金流可預(yù)測(cè)性較強(qiáng)的行業(yè)開展資產(chǎn)證券化;優(yōu)先支持政府償付能力較好、信用水平較高,并嚴(yán)格履行PPP項(xiàng)目財(cái)政管理要求的地區(qū)開展資產(chǎn)證券化。重點(diǎn)支持符合雄安新區(qū)和京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家戰(zhàn)略的PPP項(xiàng)目開展資產(chǎn)證券化。同時(shí),還將鼓勵(lì)作為項(xiàng)目公司控股股東的行業(yè)龍頭企業(yè)開展資產(chǎn)證券化,盤活存量項(xiàng)目資產(chǎn),提高公共服務(wù)供給能力。
PPP資產(chǎn)證券化為PPP項(xiàng)目社會(huì)資本的推出提供了重要的通道,有利于提高社會(huì)資本方的資金使用效率,為更多的社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域創(chuàng)造條件,促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
PPP資產(chǎn)證券化
PPP資產(chǎn)證券化,簡(jiǎn)單來說就是PPP+資產(chǎn)證券化。PPP是社會(huì)資本與政府合作,實(shí)質(zhì)為利益共享,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),社會(huì)資本通過參與PPP項(xiàng)目,獲得項(xiàng)目絕大部分收益,承擔(dān)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和操作、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn);政府承擔(dān)法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn),獲得少量或者不獲得收益。
此次PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化起源于2016年12月21日由發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》,對(duì)鼓勵(lì)進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目,明確要求項(xiàng)目已經(jīng)正常運(yùn)營(yíng)2年以上,并已產(chǎn)生持續(xù)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。
2017年1月9日,發(fā)改委投資司、證監(jiān)會(huì)債券部、中國(guó)證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)與有關(guān)企業(yè)召開了PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化座談會(huì),標(biāo)志著PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化工作正式啟動(dòng)。
2月17日,上交所、深交所、中國(guó)基金業(yè)協(xié)會(huì)同時(shí)發(fā)文支持本輪PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,并開設(shè)了“綠色通道”,設(shè)立相應(yīng)的PPP證券化工作小組,落實(shí)專人專崗要求,在嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定的前提下,保證了項(xiàng)目審批的進(jìn)度。
上述PPP專家表示,此次財(cái)政部對(duì)進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP項(xiàng)目做了一系列規(guī)定,比如除PPP合同對(duì)項(xiàng)目公司股東的股權(quán)轉(zhuǎn)讓質(zhì)押等權(quán)利有限制性約定外,在項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)兩年后,項(xiàng)目公司的股東可以以能夠帶來現(xiàn)金流的股權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn),發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品,盤活存量股權(quán)資產(chǎn),提高資產(chǎn)流動(dòng)性;其中,控股股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的50%,其他股東發(fā)行規(guī)模不得超過股權(quán)帶來現(xiàn)金流現(xiàn)值的70%。
與發(fā)改委不同的是,財(cái)政部不會(huì)直接推薦項(xiàng)目,之前發(fā)改委的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化是發(fā)改委投資司要求各地發(fā)改委上報(bào)項(xiàng)目,選擇符合要求的項(xiàng)目之后進(jìn)行PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化。
此次財(cái)政部要求省級(jí)財(cái)政部門可會(huì)同行業(yè)主管部門擇優(yōu)推薦資產(chǎn)證券化項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化發(fā)起人(原始權(quán)益人)可在向發(fā)行主管部門提交申請(qǐng)前,自主向省級(jí)財(cái)政部門和行業(yè)主管部門提出推薦申請(qǐng)。申請(qǐng)材料包括但不限于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案、PPP合同、物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告和財(cái)政承受能力論證報(bào)告、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)年報(bào),以及項(xiàng)目資產(chǎn)證券化方案說明書、交易結(jié)構(gòu)圖、法律意見書等。
影響
“對(duì)PPP項(xiàng)目的影響現(xiàn)在看不出來,財(cái)政部與發(fā)改委出臺(tái)的PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化解決不了PPP項(xiàng)目融資的問題,只能解決資金周轉(zhuǎn)的問題,使社會(huì)資本在有限的資金內(nèi)多投幾個(gè)項(xiàng)目。對(duì)信心會(huì)有很大的影響,資本市場(chǎng)看的是預(yù)期,有利于提高社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目的信心。”一位PPP項(xiàng)目專家表示。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,資產(chǎn)證券化對(duì)于PPP來說,一方面,資產(chǎn)證券化作為基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重要融資方式之一,產(chǎn)品特征與PPP項(xiàng)目投資收益穩(wěn)定、回報(bào)期長(zhǎng)等特點(diǎn)相契合;另一方面,推動(dòng)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化,有利于盤活PPP存量資產(chǎn),吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目建設(shè),提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動(dòng)性,推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。
認(rèn)為PPP中的社會(huì)資本方參與ABS(資產(chǎn)證券化)的動(dòng)力在于債務(wù)出表,如果出表受到限制,社會(huì)資本方參與PPP的積極性可能會(huì)受到影響。
債務(wù)出表,負(fù)債從資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)出去。但是,PPP的資產(chǎn)證券化不會(huì)讓負(fù)債轉(zhuǎn)移出去,比如原來有債務(wù)50億元在資產(chǎn)負(fù)債表上,現(xiàn)在做了ABS,負(fù)債沒有減少,也就沒有出表,因?yàn)檫€有擔(dān)保。
“能夠被ABS投資方接受的高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目是出表的前提,目前還需要社會(huì)資本方承擔(dān)責(zé)任,因此必須加快收費(fèi)和價(jià)格制度的改革來改善現(xiàn)金流。”金永祥說。
ABS宏觀上有利于擴(kuò)大PPP規(guī)模,使地方政府受益,微觀上對(duì)地方政府的履行能力提出了更高要求;而且,改善PPP項(xiàng)目現(xiàn)金流的費(fèi)價(jià)改革也會(huì)使得地方政府承受的壓力會(huì)更大。
中央政府應(yīng)該在頂層設(shè)計(jì)方面利用中央財(cái)政的資源激勵(lì)地方政府推進(jìn)PPP,不僅可以加快PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的推進(jìn)速度,而且可以規(guī)范地方政府的PPP項(xiàng)目推廣,使得PPP健康發(fā)展。
上述PPP專家表示,此次財(cái)政部在進(jìn)行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化時(shí)也提出要切實(shí)防范剛性兌付風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政部相比部門認(rèn)為,PPP項(xiàng)目所在地財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)項(xiàng)目全生命周期的合同履約管理,以PPP合同約定的支付責(zé)任為限,嚴(yán)格按照項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行支付(含使用者付費(fèi)項(xiàng)目),保障社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)。資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任,由特殊目的載體機(jī)構(gòu)或公司(SPV)以其持有的基礎(chǔ)資產(chǎn)和增信安排承擔(dān),不得將資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的償付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給政府或公眾,并影響公共服務(wù)的持續(xù)穩(wěn)定供給。
清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清表示,政府應(yīng)盡快完善相關(guān)法規(guī)政策,特別是加大監(jiān)管與懲罰無良業(yè)者、完善流程和加強(qiáng)信息公開等,因?yàn)樵诖蠖鄶?shù)國(guó)家,資產(chǎn)證券化和其它金融“創(chuàng)新”本質(zhì)上就是一些聰明人利用制度不完善和信息不對(duì)稱等,對(duì)不夠聰明的人玩的擊鼓傳花游戲。如果政府監(jiān)管不到位,“聰明”的機(jī)構(gòu)就可能亂來,把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給散戶投資者。
