隨著我國(guó)金融全領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)排查的加劇,地方政府融資通道于近期又再次遭到了強(qiáng)勢(shì)打壓——財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))的落地,令地方政府用以發(fā)展地區(qū)城鎮(zhèn)化最后的自有融資工具,即“政府直接購(gòu)買服務(wù)”和“PPP引導(dǎo)基金”等方式也受到了嚴(yán)格的管制。其中,在《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》中所提出的“地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí),不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益,不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。”是財(cái)政部首次對(duì)地方政府向產(chǎn)業(yè)基金增信提出限制的規(guī)定。因此,未來(lái)地方政府如何利用基金模式合理主導(dǎo)投融資,促進(jìn)地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展,也成為了近期行業(yè)內(nèi)重點(diǎn)討論的議題。不過(guò),我們認(rèn)為,雖然這兩項(xiàng)政策引起了金融市場(chǎng)不小的震蕩,但也不是直接扼殺政府參與PPP引導(dǎo)基金一切可能性。整體來(lái)看,未來(lái)在政策和市場(chǎng)的推動(dòng)下,PPP引導(dǎo)基金將會(huì)在以下三個(gè)方向上有所突破。
一、政府回購(gòu)基金份額封口,但政府PPP基金仍可延續(xù),政府參與擔(dān)保企業(yè)或?qū)⒊蔀榛鹪鲂诺闹饕绞?/strong>
依據(jù)我國(guó)的財(cái)政管理體制和預(yù)算體制,政府性基金的相關(guān)投資是既有的存在,當(dāng)然,政府性基金的合理投資模式也一直是中央和各地基金積極探索的課題。目前而言,一般情況下,為吸引銀行等資金方參與地方產(chǎn)業(yè)基金,地方政府會(huì)以出資劣后資金,以及保證“到期回購(gòu)”的模式為基金增信——財(cái)政部在2016年年初發(fā)布的《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中曾提議:財(cái)政出資原則在基金存續(xù)期滿后退出,存續(xù)期內(nèi)如達(dá)到預(yù)期目標(biāo),也可考慮通過(guò)預(yù)設(shè)股權(quán)回購(gòu)機(jī)制等方式適時(shí)退出。故時(shí)至今日,“到期回購(gòu)”漸漸也就成為了地方政府為其他出資方增信的一種標(biāo)準(zhǔn)模式。但在新發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》提出對(duì)政府回購(gòu)模式的限制之后,政府“擔(dān)保”基金的模式將會(huì)逐漸退出歷史舞臺(tái)。但是新政在進(jìn)一步限制地方政府直接“擔(dān)保”的同時(shí),也為政府參與引導(dǎo)基金的增信指明了出路,即:允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司(含各類融資擔(dān)?；鸸?,構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系,鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù),地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。以此來(lái)逐步推進(jìn)政府PPP引導(dǎo)基金的“半市場(chǎng)化”轉(zhuǎn)型.
二、政府PPP引導(dǎo)基金仍是PPP項(xiàng)目資本金的重要補(bǔ)充,且未來(lái)投資于單個(gè)項(xiàng)目資本金的比例將會(huì)上升
經(jīng)過(guò)近年來(lái)的市場(chǎng)實(shí)踐,我們可以看到在PPP投融資方面目前已暴露出了許多問題。其中阻礙PPP項(xiàng)目“真實(shí)”落地的重要問題就是PPP項(xiàng)目資本金的籌措。在目前企業(yè)項(xiàng)目投資“表外化”的大背景下,地方政府與建設(shè)、運(yùn)營(yíng)企業(yè)在PPP項(xiàng)目資本金的出資方面通常僅愿意出到總計(jì)30%-50%,所以大部分資本金還是得由銀行等金融機(jī)構(gòu)解決。可對(duì)于商業(yè)銀行而言,該部分股權(quán)投資通常是從“表外”通道投出,但是緣于國(guó)家對(duì)銀行理財(cái)資金整體風(fēng)險(xiǎn)控制和期限錯(cuò)配的管制,目前大部分銀行對(duì)此類投資持保守態(tài)度,這便造成了各地PPP項(xiàng)目落地困難的現(xiàn)狀。故而,如有資金可以專門負(fù)責(zé)股本金的投入,便可有效激活PPP市場(chǎng),帶動(dòng)項(xiàng)目迅速落地。所以,這也成為了落在PPP引導(dǎo)基金身上的重任——未來(lái),在PPP引導(dǎo)基金進(jìn)行市場(chǎng)化改革的同時(shí),在市場(chǎng)和管理層需求的雙重壓力下,其核心作用也會(huì)從“廣告價(jià)值”慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;使用價(jià)值”,相應(yīng)的投資決策體系也會(huì)提升效率。且最為關(guān)鍵的是,其適宜項(xiàng)目需求的“長(zhǎng)期限”屬性必將使其成為PPP資本金投資的主力軍。
三、隨著PPP股權(quán)退出模式逐漸清晰,“金融機(jī)構(gòu)+企業(yè)”的PPP引導(dǎo)基金將會(huì)大范圍崛起
如之前所述,目前而言,銀行投資于各類產(chǎn)業(yè)基金,通常會(huì)要求其他資金方為其投資份額進(jìn)行到期回購(gòu)?？梢?yàn)镻PP引導(dǎo)基金期限長(zhǎng),標(biāo)的收益未做到隨市場(chǎng)浮動(dòng),故而企業(yè)對(duì)于此類基金的投資一直持觀望態(tài)度。但隨著財(cái)政部等部門聯(lián)合天津金融資產(chǎn)交易所和上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所等平臺(tái)所研發(fā)的PPP項(xiàng)目股權(quán)退出模式的日漸成型,持有期限和利率匹配等問題將可以得到進(jìn)一步解決,即企業(yè)可先行主導(dǎo)PPP項(xiàng)目投資,待達(dá)到財(cái)政部所制定的股權(quán)流轉(zhuǎn)標(biāo)準(zhǔn)之后,可將所持有的項(xiàng)目公司股權(quán)或與之對(duì)應(yīng)的基金份額在天津金融資產(chǎn)交易所或上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所打包上市,將其賣給利差空間允許配置此類資產(chǎn),并可承受長(zhǎng)期限的投資方——如保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或是國(guó)有銀行境外大型銀行。對(duì)于先期與企業(yè)共同參與PPP引導(dǎo)基金的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)而言,該交易所退出模式的落地執(zhí)行,也是為弱于“政府回購(gòu)”的“企業(yè)回購(gòu)”模式提升分量的“砝碼”。同時(shí),隨著“優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)”整體結(jié)構(gòu)的調(diào)整,和基建、公共服務(wù)資產(chǎn)市場(chǎng)化程度的加深,銀行也會(huì)摒棄舊觀念,進(jìn)一步主動(dòng)開發(fā)合理的項(xiàng)目參與模式。相信只要基金退出方式合理、可預(yù)期,并且收益穩(wěn)定性、安全性可以做到相應(yīng)保證,銀行參與的可能性就會(huì)日漸增大。屆時(shí)PPP引導(dǎo)基金是否有政府參與便不再重要。
根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全國(guó)PPP引導(dǎo)基金在2016年第三季度既已突破了7000億規(guī)模,但在新政的全面落地執(zhí)行之后,這部分PPP引導(dǎo)基金勢(shì)必面臨全面調(diào)整。綜合來(lái)看,財(cái)政管理部門厭惡風(fēng)險(xiǎn),對(duì)地方政府無(wú)端加大杠桿的行為進(jìn)行管制態(tài)度明確——從2014年的“43號(hào)文”,以及2016年初的《關(guān)于土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》已可以看出中央與財(cái)政部對(duì)于地方自有融資途徑管理的層層加碼之趨勢(shì)。但是市場(chǎng)也不能因此而亂了陣腳,只要?jiǎng)?chuàng)新方法得當(dāng),模式市場(chǎng)化程度高,那依然可以使PPP引導(dǎo)基金健康、高效地發(fā)展,進(jìn)而全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目的有效落地。
