近年來(lái),隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷加快,城市的聚集效應(yīng)愈加明顯,隨之而來(lái)的是城市交通擁堵壓力的急劇增加。公共交通在疏導(dǎo)交通擁堵方面發(fā)揮著不可替代的作用,特別是一、二線城市的快速軌道交通網(wǎng)絡(luò),已經(jīng)成為各大城市公共交通網(wǎng)絡(luò)的核心。但是,地鐵和輕軌項(xiàng)目的巨額投資和高門檻的基礎(chǔ)客流量要求,令很多中小城市望而卻步。就筆者的實(shí)踐和觀察來(lái)看,有軌電車項(xiàng)目是客流量不大的中小城市發(fā)展軌道交通、大型城市補(bǔ)充并豐富現(xiàn)有軌道交通網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)選。隨著技術(shù)的革新發(fā)展以及各地項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的逐步積累,如何緊隨政策引導(dǎo),以更合理的路網(wǎng)規(guī)劃和創(chuàng)新的綜合開發(fā)模式推動(dòng)有軌電車項(xiàng)目采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作是值得探討的課題。
政策指引推動(dòng)行業(yè)發(fā)展
國(guó)務(wù)院于2012年發(fā)布的《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》中提到,“根據(jù)不同城市規(guī)模和特點(diǎn),制定差別化的軌道交通發(fā)展目標(biāo),有序推進(jìn)地鐵、輕軌、有軌電車等城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)”,明確將有軌電車納入軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)體系。同時(shí),2014年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014——2020 年)指出:“優(yōu)先發(fā)展城市公共交通,積極發(fā)展快速公共汽車、現(xiàn)代有軌電車。”此外,2015年發(fā)布的《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》對(duì)合理建設(shè)規(guī)劃軌道交通系統(tǒng)提出了明確要求:“有序發(fā)展地鐵,鼓勵(lì)發(fā)展輕軌、有軌電車等高架或地面敷設(shè)的軌道交通制式。把握好建設(shè)節(jié)奏,確保建設(shè)規(guī)模和速度與城市交通需求、政府財(cái)力和建設(shè)管理能力相適應(yīng)。”這些政策均從城市軌道交通發(fā)展規(guī)劃的角度明確了有軌電車的地位。
近年發(fā)展勢(shì)頭良好
從政策支持到項(xiàng)目落地需要時(shí)間,國(guó)內(nèi)現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目的推廣速度雖然落后于地鐵和輕軌,但是得益于其比較優(yōu)勢(shì),在過去幾年保持著良好的發(fā)展勢(shì)頭。相較地鐵和輕軌而言,現(xiàn)代有軌電車的建設(shè)周期更短、投資額和設(shè)計(jì)施工難度更低;相較道路公交來(lái)說,現(xiàn)代有軌電車又具有節(jié)能環(huán)保、維護(hù)成本低和運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的優(yōu)勢(shì)。
截至2014年,全國(guó)現(xiàn)代有軌電車建成里程達(dá)142公里;到2015年已建成324公里,建成里程增速超過100%。同時(shí),城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程中現(xiàn)代有軌電車運(yùn)營(yíng)里程所占比例也是持續(xù)上漲,截至2015年已超過5.5%。預(yù)計(jì)至2018年,還將有約750公里在建線路完工且運(yùn)營(yíng)。
隨著建成里程的不斷增長(zhǎng),有軌電車在城市軌道交通中發(fā)揮的作用也體現(xiàn)得愈加全面:作為地鐵和輕軌的延伸、接駁線路;在衛(wèi)星城或者開發(fā)區(qū)內(nèi)作為獨(dú)立的交通網(wǎng)絡(luò),服務(wù)整個(gè)區(qū)域;中小城市中作為骨干公共交通方式,引導(dǎo)城市發(fā)展方向和土地集約化利用;在已有地鐵、輕軌系統(tǒng)的大城市,可作為快速軌道交通系統(tǒng)的加密線路;作為專門的旅游觀光專線。
有軌電車建設(shè)規(guī)模的增長(zhǎng)為其后續(xù)發(fā)展打下了基礎(chǔ),線路功能的逐步細(xì)分為路網(wǎng)發(fā)展帶來(lái)更多動(dòng)力。按目前的發(fā)展趨勢(shì),未來(lái)幾年內(nèi)現(xiàn)代有軌電車項(xiàng)目在全國(guó)范圍內(nèi)將頗具規(guī)模。
快速發(fā)展下的隱藏問題
事實(shí)上,在過去幾年的快速發(fā)展中,以政府為主導(dǎo)的BT模式,一方面推動(dòng)了有軌電車項(xiàng)目的快速開工建設(shè),另一方面也留下了很多問題。
有軌電車作為軌道交通項(xiàng)目,其疏導(dǎo)交通的社會(huì)效應(yīng)能否真正實(shí)現(xiàn),不是單純的以建成通車為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。從已建成運(yùn)營(yíng)的部分有軌電車項(xiàng)目看,普遍存在一些共性的問題:首先,規(guī)劃過于超前,線路運(yùn)量與線路途經(jīng)區(qū)域人口密度不匹配,中運(yùn)量的有軌電車不應(yīng)該作為區(qū)域內(nèi)的先期實(shí)施項(xiàng)目;其次,列車的運(yùn)營(yíng)無(wú)法達(dá)到前期規(guī)劃設(shè)置的目標(biāo),運(yùn)行速度和發(fā)車頻率過低,實(shí)用價(jià)值不高;再其次,定位不準(zhǔn),有軌電車線路的修建并未輔以公路公交作為銜接和疏導(dǎo),導(dǎo)致實(shí)際吸引客流能力過低;最后,造價(jià)過高,技術(shù)方案選擇不合適,難以在預(yù)估客流量下實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。
造成以上情況的原因可以主要?dú)w納為技術(shù)方案成本高、運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)不成熟和線路規(guī)劃不系統(tǒng)3個(gè)方面。而現(xiàn)階段隨著整車和信號(hào)系統(tǒng)的國(guó)產(chǎn)化以及前期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的積累,合理的線路規(guī)劃不僅是決定有軌電車項(xiàng)目能否發(fā)揮其應(yīng)有社會(huì)效應(yīng)的最重要因素,也是轉(zhuǎn)變運(yùn)作模式、推廣PPP的基礎(chǔ)。
推廣關(guān)鍵在于路網(wǎng)規(guī)劃
不同于BT模式,PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制與投資收益機(jī)制要求項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況與規(guī)劃和假設(shè)出入不大,項(xiàng)目實(shí)施才有價(jià)值。
要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn),需要規(guī)劃部門著重做好有軌電車路網(wǎng)的整體規(guī)劃和單條線路的功能定位,并設(shè)計(jì)有針對(duì)性的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和財(cái)政補(bǔ)貼方案。
具體來(lái)講,有軌電車項(xiàng)目推廣PPP模式,需要在規(guī)劃方面做出以下努力:第一,注重整體規(guī)劃,明確有軌電車線路在區(qū)域公共交通網(wǎng)絡(luò)中的定位和職能,區(qū)分主線和支線,并為以后的換乘、線路延伸預(yù)留空間;第二,保留線路的擴(kuò)建空間,在站臺(tái)延長(zhǎng)、車體編組和增加車站方面預(yù)留空間,以滿足中遠(yuǎn)期客流量增加的改擴(kuò)建需求;第三,在有軌電車路網(wǎng)上設(shè)計(jì)交通樞紐,增強(qiáng)與其他公交方式的連接,增強(qiáng)線路的實(shí)際疏導(dǎo)能力;第四,注重土地綜合開發(fā)方案,規(guī)劃沿線商業(yè)物業(yè)項(xiàng)目,探索“BOT+TOD”模式的實(shí)踐。此外,還應(yīng)合理設(shè)置對(duì)社會(huì)投資人的要求,以投資人能夠滿足項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的基本需求為選擇標(biāo)準(zhǔn),重點(diǎn)考察運(yùn)營(yíng)管理方案。
總結(jié)和分析有軌電車項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀,建設(shè)和運(yùn)營(yíng)對(duì)社會(huì)投資人來(lái)說已不再是門檻。轉(zhuǎn)變運(yùn)作方式、推廣PPP模式的關(guān)鍵就在于有軌電車項(xiàng)目能否設(shè)計(jì)出合理的路網(wǎng)規(guī)劃和創(chuàng)新的綜合開發(fā)模式,吸引社會(huì)投資人參與競(jìng)爭(zhēng),實(shí)現(xiàn)良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。
