PPP運(yùn)作實(shí)務(wù)中,因PPP項(xiàng)目涉及投資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)全過(guò)程,PPP項(xiàng)目采購(gòu)人通常需要社會(huì)投資人除具體投資能力外,還需要社會(huì)投資具有相應(yīng)的建設(shè)能力,為了找到合適的社會(huì)投資人來(lái)參與PPP項(xiàng)目,采購(gòu)人在設(shè)計(jì)采購(gòu)文件時(shí)一般允許具有投資能力的財(cái)務(wù)投資人與具有建設(shè)能力的建筑施工企業(yè)組成聯(lián)合體參與競(jìng)爭(zhēng)。如果由建筑施工企業(yè)與財(cái)務(wù)投資人組成聯(lián)合體作為社會(huì)投資人進(jìn)行投標(biāo)并中標(biāo),通常是聯(lián)合體全部成員與政府草簽PPP框架協(xié)議,并與政府方出資代表均作為股東組建PPP項(xiàng)目公司(根據(jù)規(guī)定是可以不成立項(xiàng)目公司,事實(shí)上都有成立項(xiàng)目公司,本文不考慮不成立項(xiàng)目公司的情況),待項(xiàng)目公司成立后,由項(xiàng)目公司與政府方簽署PPP項(xiàng)目合同。

　　筆者在擔(dān)任幾家大型建筑施工企業(yè)的PPP顧問(wèn)時(shí)發(fā)現(xiàn),當(dāng)前建筑施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目主要是為了獲得項(xiàng)目的工程施工承包權(quán),其主要目的是賺取施工業(yè)務(wù)所產(chǎn)生的利潤(rùn)而非作長(zhǎng)期股權(quán)投資,因此提出不承擔(dān)施工責(zé)任之外的任何投資、融資、運(yùn)營(yíng)責(zé)任和不參股項(xiàng)目公司訴求。為實(shí)現(xiàn)這一目的實(shí)務(wù)中常見(jiàn)如下幾種操作:

　　1.政府在采購(gòu)文件中明確了建筑施工企業(yè)僅僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工,其可以不成為項(xiàng)目公司的股東,聯(lián)合體中標(biāo)后,項(xiàng)目公司由聯(lián)合體成員中的財(cái)務(wù)投資人與政府授權(quán)出資人出資組建,建筑施工企業(yè)不作為項(xiàng)目公司股東。

　　2.政府在采購(gòu)文件中并未明確聯(lián)合體成員的分工,但社會(huì)投資人提交的聯(lián)合體協(xié)議中明確建筑施工企業(yè)僅僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工,其可以不成為項(xiàng)目公司的股東,項(xiàng)目公司由聯(lián)合體成員中的財(cái)務(wù)投資人與政府授權(quán)出資人出資組建,政府未對(duì)投標(biāo)人聯(lián)合體協(xié)議約定提出異議,且最終選擇聯(lián)合體作為成交商。

　　3.聯(lián)合體中標(biāo)后,在項(xiàng)目公司成立前,建筑施工企業(yè)通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓退出項(xiàng)目公司。

　　筆者針對(duì)以上三種建筑施工企業(yè)不共同組建SPV公司的情況分析PPP項(xiàng)目聯(lián)合體成員的法律責(zé)任。

　　一、現(xiàn)行法律體制下,聯(lián)合體法定的連帶責(zé)任無(wú)法通過(guò)約定規(guī)避。

　　根據(jù)《《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《招投標(biāo)法》”)第三十一條第三款規(guī)定:聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議,明確約定各方擬承擔(dān)的工作和責(zé)任,并將共同投標(biāo)協(xié)議連同投標(biāo)文件一并提交招標(biāo)人。聯(lián)合體中標(biāo)的,聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同,就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任?！吨腥A人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《政府采購(gòu)法》”)第二十四條第二款:聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與采購(gòu)人簽訂采購(gòu)合同,就采購(gòu)合同約定的事項(xiàng)對(duì)采購(gòu)人承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　由此可見(jiàn),現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》明確規(guī)定了聯(lián)合體各方應(yīng)負(fù)連帶責(zé)任。聯(lián)合體是基于具體項(xiàng)目投標(biāo)需要組成的非法人組織,對(duì)外投標(biāo)活動(dòng)中不能以其中一個(gè)主體或多個(gè)主體的名義進(jìn)行,需要“以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo)”。中標(biāo)后,聯(lián)合體各方應(yīng)共同與采購(gòu)人簽訂協(xié)議,并向采購(gòu)人(政府方)承擔(dān)共同連帶責(zé)任。投標(biāo)階段,如有聯(lián)合體成員退出、或通過(guò)約定的形式排除部分聯(lián)合體的連帶責(zé)任是無(wú)效的,政府均有權(quán)拒絕與聯(lián)合體簽訂協(xié)議,并沒(méi)收投標(biāo)保證金。

　　二、PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方聯(lián)合體成員 “共同組建SPV公司”并非法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。

　　根據(jù)《招投標(biāo)法》第三十一條和《政府采購(gòu)法》第二十四條的規(guī)定,聯(lián)合體成員之間必須簽訂共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議,共同投標(biāo)協(xié)議或聯(lián)合協(xié)議必須載明聯(lián)合體各方需承擔(dān)的工作和責(zé)任(義務(wù))。依照上述規(guī)定,聯(lián)合協(xié)議需要必須列明的事項(xiàng)是“各方需承擔(dān)的工作和責(zé)任”。因此,PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方聯(lián)合體成員在聯(lián)合協(xié)議中是否約定“共同組建SPV公司”并非法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。也就是說(shuō),中標(biāo)后,聯(lián)合體成員各方與采購(gòu)人(政府方)簽訂協(xié)議后,聯(lián)合投標(biāo)的行為終結(jié),聯(lián)合體成員各方需要對(duì)采購(gòu)人(政府方)負(fù)連帶責(zé)任,至于是否需要共同組建SPV公司是聯(lián)合協(xié)議的約定的事項(xiàng)。因此,采購(gòu)文件明確約定了或經(jīng)采購(gòu)人(政府)批準(zhǔn)同意的,聯(lián)合體成員是可以不共同組建SPV公司。但需要說(shuō)明是聯(lián)合體成員基于聯(lián)合投標(biāo)的行為,與采購(gòu)人(政府方)簽訂協(xié)議后,部分成員即使不共同組建SPV公司不免除其對(duì)采購(gòu)人(政府方)的連帶責(zé)任,該責(zé)任也不因項(xiàng)目公司的成立而消滅。因此在PPP項(xiàng)目招標(biāo)中,基于采購(gòu)的本意和PPP項(xiàng)目建設(shè)的需要,政府方有必要在采購(gòu)文件或PPP協(xié)議中限制聯(lián)合體成員的退出,設(shè)置SPV公司的股份鎖定期。

　　三、在“兩招并一招”的情況下,聯(lián)合體成員的建筑施工企業(yè)不共同組建SPV公司,中標(biāo)社會(huì)投資人的身份并不當(dāng)然消滅。

　　政府方在選擇社會(huì)投資人時(shí)明確除審查聯(lián)合體投資能力外,同時(shí)審查聯(lián)合體成員的施工資質(zhì)能力,明確項(xiàng)目由中標(biāo)聯(lián)合體中具有相應(yīng)資質(zhì)及能力建筑施工企業(yè)自行施工,不再通過(guò)招標(biāo)方式另行選擇施工承包商(俗稱(chēng)“兩招并一招”)的情況下,作為聯(lián)合體成員之一建筑施工企業(yè)不共同組建SPV公司是否適用《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定。《招投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第(三)項(xiàng):已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供。條文明確規(guī)定,有權(quán)自行建設(shè)的是中標(biāo)的社會(huì)投資人,聯(lián)合體成員中標(biāo)后是否參與共同組建SPV公司不影響其獲得自行建設(shè)的權(quán)利,也就是說(shuō)作為聯(lián)合體的建設(shè)施工企業(yè)只要中標(biāo)資格未被取消,且具備施工的能力、資質(zhì),即使不參與共同組建SPV公司仍舊可以依據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定和采購(gòu)文件的約定獲得項(xiàng)目工程施工承包權(quán)。