PPP 信托參與的政府特許經(jīng)營項(xiàng)目按照壽命周期大致可以分為下面幾個(gè)階段:立項(xiàng)與可行性研究階段、選擇私人合作伙伴階段、項(xiàng)目建設(shè)階段、項(xiàng)目運(yùn)營階段、項(xiàng)目移交階段。
(1) 立項(xiàng)與可行性研究① 立項(xiàng)
公共項(xiàng)目PPP 模式的提出,一般有兩種情況:一是各級政府根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃、社會對擴(kuò)大和增強(qiáng)公用事業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施的需要,以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會滿足程度等,提出了開發(fā)項(xiàng)目的建議;另一種情況是有項(xiàng)目發(fā)起人根據(jù)政府確定的建設(shè)規(guī)劃和重點(diǎn),自身發(fā)展的需要以及對市場的需求進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上,向政府提出項(xiàng)目建議。但由于目前我國市政及基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)受到政府的控制,所有政府公共項(xiàng)目的興起一般還是政府提出的。在立項(xiàng)階段,需要明確 PPP 模式的內(nèi)容、區(qū)域、適應(yīng)范圍以及該項(xiàng)目是否使用PPP 模式。
② 可行性研究
在可行研究階段,需要對項(xiàng)目的可行性做詳細(xì)的預(yù)測,包括項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等問題,特別是要對項(xiàng)目民營化的可行性進(jìn)行評估,包括對民間資本的吸引力、民間資本的實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力等方面進(jìn)行綜合評價(jià)。根據(jù)不同的具體模式,在該階段中,公共部門與私人部門呈現(xiàn)出不同的合作關(guān)系。
(2)確定 SPV
確定SPV 是 PPP 項(xiàng)目運(yùn)作程序中非常關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。政府一般通過招標(biāo)引入競爭機(jī)制,選擇綜合實(shí)力雄厚的私人投資機(jī)構(gòu)成立項(xiàng)目公司。
?、貾PP 項(xiàng)目招標(biāo)
首先,政府必須制作資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件、特許權(quán)協(xié)議以及評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn),而且還要提供項(xiàng)目的詳細(xì)資料,包括項(xiàng)目必須達(dá)到的具體標(biāo)準(zhǔn),如項(xiàng)目規(guī)模、履約標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目收入來源等等。其次,政府或其專門負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)發(fā)布招標(biāo)公告,然后對報(bào)名的私人投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行資格預(yù)審,從中選擇數(shù)家私人投資機(jī)構(gòu)發(fā)售招標(biāo)文件。
②PPP 項(xiàng)目投標(biāo)
由于PPP 項(xiàng)目的競標(biāo)激烈,信托公司與其他投資機(jī)構(gòu)往往組成聯(lián)合體參與競標(biāo),而聯(lián)合體中往往有代表政府股權(quán)的投資機(jī)構(gòu),這樣的聯(lián)合體符合 PPP 項(xiàng)目的要求,具有很強(qiáng)的競爭力。正式參加競標(biāo)至少應(yīng)該向政府部門提供以下文件:投標(biāo)函、項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目總投資估算額、預(yù)期收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及招標(biāo)文件中要求的其他文件。在某些情況下,應(yīng)當(dāng)允許在投標(biāo)書中對項(xiàng)目的一個(gè)或幾個(gè)方面提出修訂或提出替代性方案,以便更好地完成項(xiàng)目的建設(shè)。
?、跴PP 項(xiàng)目評標(biāo)
PPP 項(xiàng)目評標(biāo)和定標(biāo)投標(biāo)完成以后,政府部門對提交的投標(biāo)書進(jìn)行評估,評估內(nèi)容包括項(xiàng)目方案、風(fēng)險(xiǎn)評估、投標(biāo)人的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力,要求政府支持的程度、通過評估初步選出幾個(gè)(兩個(gè)或兩個(gè)以上)條件較好的信托公司與其他投資機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體作為暫定中標(biāo)者。
④ PPP 項(xiàng)目談判以及成立項(xiàng)目公司
信托公司與其他投資機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體中標(biāo)后,談判程序一般是先由政府與第一個(gè)中標(biāo)者進(jìn)行特許權(quán)協(xié)議的談判,經(jīng)過充分的協(xié)商,雙方就一系列問題達(dá)成一致意見,政府就與其簽訂特許權(quán)協(xié)議,如果雙方談判失敗,政府就與第二個(gè)中標(biāo)者進(jìn)行談判,依此類推。談判成功之后,由信托公司與其他投資機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體申請成立項(xiàng)目公司,政府依據(jù)有關(guān)規(guī)定,批準(zhǔn)成立項(xiàng)目公司。簽訂特許權(quán)協(xié)議之后,項(xiàng)目公司還要銀行等金融機(jī)構(gòu)、原材料的供應(yīng)商等簽訂一系列合同,并提出開工報(bào)告。需要注意的是后續(xù)的一切協(xié)議都不能與和政府部門簽訂的特許權(quán)協(xié)議中規(guī)定的內(nèi)容相違背,否則該協(xié)議無效。
這一過程信托公司要根據(jù)自身?xiàng)l件,選擇合適PPP項(xiàng)目,聯(lián)合其他私人投資機(jī)構(gòu)并創(chuàng)造條件滿足政府提出的要求,順利通過政府的審查程序。
(3)項(xiàng)目建設(shè)
有信托公司參與的項(xiàng)目公司的建立標(biāo)志著該項(xiàng)目開始進(jìn)入建設(shè)階段。項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目的具體管理者,開始進(jìn)行項(xiàng)目的籌資、建設(shè)、運(yùn)營等計(jì)劃,需要與銀行、原材料供應(yīng)商、建筑承包商、保險(xiǎn)公司等簽訂一系列合同,并提出開工報(bào)告。項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單位進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)。在開發(fā)過程中,政府隨時(shí)對項(xiàng)目開發(fā)狀況進(jìn)行監(jiān)督,出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司溝通,并確定責(zé)任主體。在建設(shè)階段,要正確選擇發(fā)包方式,理順與建筑承包商、材料商的合同關(guān)系。
(4)項(xiàng)目運(yùn)營
項(xiàng)目運(yùn)營將持續(xù)到特許權(quán)協(xié)議期滿,在這個(gè)階段,項(xiàng)目公司直接運(yùn)營項(xiàng)目或通過與專業(yè)管理公司簽訂合同并由后者運(yùn)營項(xiàng)目。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營期間,項(xiàng)目公司按照協(xié)定要求對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的運(yùn)營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行,貸款人、投資者、政府和居民都擁有對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。在運(yùn)營階段,要在可行性研究的基礎(chǔ)上,合理定價(jià),既能使自身獲得預(yù)期收益,又不影響最終用戶的利益。
(5)項(xiàng)目移交
涉及項(xiàng)目移交的,特許經(jīng)營期滿后,項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)(或所有權(quán)、或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時(shí))向政府移交。通常情況下,項(xiàng)目在策劃時(shí)盡量保證項(xiàng)目的現(xiàn)金流量能夠償還項(xiàng)目債務(wù),并使項(xiàng)目公司有一定利潤,項(xiàng)目最后移交給政府時(shí)一般是無償?shù)?或者象征性地得到一點(diǎn)政府補(bǔ)償。在移交階段,要做好資產(chǎn)評估、利潤分紅、債務(wù)清償、糾紛仲裁等問題。此外,政府要做好項(xiàng)目移交后的后續(xù)工作,保證市政公用產(chǎn)品及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)和服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性。
二、信托參與PPP項(xiàng)目的制度安排
在政府和市場逐漸融合的條件下,信托參與PPP項(xiàng)目就成為公共產(chǎn)品市場化進(jìn)程的重要制度性選擇。這種合作制本質(zhì)上體現(xiàn)了政府與私人部門之間的長期伙伴關(guān)系,它是建立在合同框架之中,政府與PPP項(xiàng)目公司試圖通過合同來約束和制衡雙方的利益沖突和矛盾,促使雙方都能夠從中受益。
政府可以通過公共開支,決定提供某種物品和服務(wù),但不意味著必須依靠政府雇員和設(shè)施來提供這種服務(wù)。政府利用PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營效率和競爭壓力,提高公共部門的生產(chǎn)和技術(shù)效率,同時(shí)政府利用合同規(guī)范PPP項(xiàng)目公司的運(yùn)營,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。PPP項(xiàng)目公司則可以從合同管理中減少由于政府行使自由裁量權(quán)而帶來的隨意性損失,可以在穩(wěn)定的環(huán)境中尋求自我發(fā)展的空間,追求自身的利潤。在政府和私人機(jī)構(gòu)之間的這種長期博弈中,形成一個(gè)長期穩(wěn)定的納什均衡。
(1)政府和PPP項(xiàng)目公司各自擔(dān)任的角色① 政府:監(jiān)管者、合同的外包方
政府是合同的需求方,根據(jù)需求的內(nèi)容和難度,政府提供一系列的支付,從管理合同、租賃合同、特許經(jīng)營、BOT 等多樣化合同類型中,選擇最為恰當(dāng)和符合目標(biāo)的類型。它不必針對合同的每一個(gè)技術(shù)細(xì)節(jié)進(jìn)行制定,只需要考慮合同是否給公眾帶來最終的效果,通過績效評定運(yùn)營商的效率大小。這種績效評定改變了政府以往直接操縱企業(yè)的運(yùn)營過程的角色,也改變了政府以往的行政管理的方式和手段。政府成為外部的監(jiān)管者和合同的外包方。
政府作為這種制度的安排者和付費(fèi)者,按照薩瓦斯的論述,政府在公私合作制中理想的角色是:公共物品和服務(wù)需求的確認(rèn)者;精明的購買者;對所購物品和服務(wù)的檢查者和評估者;公平稅負(fù)的有效征收者;謹(jǐn)慎的支出者,適時(shí)適量對承包商進(jìn)行支付。
在PPP 模式實(shí)施過程中,政府的職能主要包括以下幾個(gè)方面:
第一,項(xiàng)目選擇和開發(fā)主體確定。政府是項(xiàng)目的選擇和確定者。并不是所有的公共項(xiàng)目都適合應(yīng)用PPP模式,因此,政府需要對公共項(xiàng)目的民營化進(jìn)行可行性分析,從眾多項(xiàng)目中選擇適合以 PPP模式運(yùn)作的項(xiàng)目,并組織項(xiàng)目招標(biāo),對投標(biāo)的私人或私人實(shí)體進(jìn)行綜合權(quán)衡,確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體。
第二,項(xiàng)目監(jiān)督。私營資本進(jìn)入公共領(lǐng)域,項(xiàng)目開發(fā)和運(yùn)營過程中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系通常按照事先簽訂的合同來確定,而不能像傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)那樣隨時(shí)由政府或有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。因此,政府不僅需要簽訂嚴(yán)密的合同,而且要對合同的履行情況進(jìn)行監(jiān)督,對違反合同的情況進(jìn)行及時(shí)糾正,引導(dǎo)項(xiàng)目向預(yù)定的方向發(fā)展。
第三,提供法律保障和政策支持。為了促進(jìn)私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域,政府應(yīng)該創(chuàng)造良好的法律環(huán)境和政策環(huán)境。首先,政府應(yīng)出臺專門的法律法規(guī),規(guī)范相關(guān)部門的職責(zé),明確項(xiàng)目運(yùn)作的流程,使項(xiàng)目運(yùn)作有法可依;其次,為了項(xiàng)目成功運(yùn)作,政府還應(yīng)從政策上予以支持,包括充分授權(quán)、減免稅收、資本投入和相關(guān)配套設(shè)施的改革等。
② PPP項(xiàng)目公司:運(yùn)營商、合同的承包方
PPP項(xiàng)目公司是合同的供給方,它是根據(jù)合同的要求和自身的生產(chǎn)能力,具體運(yùn)營公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)和銷售,是合同的承包方和運(yùn)營商。在 PPP 模式運(yùn)作過程中,PPP項(xiàng)目公司的職能主要包括:
第一,投標(biāo)與談判。在政府公開招標(biāo)的有關(guān)文件以后,信托公司及其合作者在咨詢公司的幫助下,對項(xiàng)目進(jìn)行可行性研究,在確認(rèn)項(xiàng)目可行的基礎(chǔ)上制作標(biāo)書并參與投標(biāo)。中標(biāo)后,與政府就項(xiàng)目開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行談判,并簽訂PPP合同。
第二,項(xiàng)目開發(fā)、運(yùn)營(和移交)。PPP項(xiàng)目公司在合同簽訂后,通過與銀行(金融機(jī)構(gòu))、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)單位、咨詢單位等合作單位簽訂相關(guān)合同協(xié)議,完成PPP項(xiàng)目的融資、設(shè)計(jì)和建設(shè)。項(xiàng)目竣工后,私人機(jī)構(gòu)在特許期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)營,通過項(xiàng)目收益償還貸款、上繳稅金和向各成員分配利潤。涉及項(xiàng)目移交的,在特許期結(jié)束后,私人機(jī)構(gòu)根據(jù)合同約定將項(xiàng)目移交給政府。
第三,確保項(xiàng)目的服務(wù)質(zhì)量。以PPP 模式運(yùn)作的公共項(xiàng)目的服務(wù)對象是公眾,因此在項(xiàng)目運(yùn)營期內(nèi),PPP項(xiàng)目公司應(yīng)盡量滿足使用者的需求,確保公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。
(2)PPP 模式的制度安排構(gòu)成
政府和PPP項(xiàng)目公司的制度安排主要包括了合同承包、特許經(jīng)營和補(bǔ)助三種類型。在實(shí)際的運(yùn)營過程中,這些制度安排還會派生出許多形式。下面我們通過對這三種類型的分析,說明政府和PPP項(xiàng)目公司之間的關(guān)系。
合同承包。在這種制度安排中,PPP項(xiàng)目公司是生產(chǎn)者,政府是合同的發(fā)包人,它付費(fèi)給生產(chǎn)者。這是一種合同外包的類型。在美國,聯(lián)邦政府所需要的很多固定資產(chǎn)、設(shè)備等都是通過合同承包實(shí)現(xiàn)的。在地方各州,道路、學(xué)校和政府辦公設(shè)施也通過這種合同安排。另外,還有許多服務(wù)合同安排,例如垃圾收集、救護(hù)車服務(wù)、路燈維修、馬路維修等。
合同承包的主要特征是:工作任務(wù)明確;有潛在的競爭者;政府能夠檢測承包的工作績效;承包的條件和具體要求在合同文本中能夠得到體現(xiàn)。
特許經(jīng)營。政府將壟斷性特權(quán)給予PPP項(xiàng)目公司,讓它在特定領(lǐng)域里提供特定服務(wù),通常在政府的價(jià)格管制條件下進(jìn)行。它包括了排他性特許和資格許可(非排他性)兩種類型。特許經(jīng)營下,政府不需要向生產(chǎn)者支付費(fèi)用,而是私營機(jī)構(gòu)通過向消費(fèi)者收費(fèi)獲得成本的補(bǔ)償。
因此特許經(jīng)營的產(chǎn)品和服務(wù)必須能夠收費(fèi),例如電力、燃?xì)?、自來水、污水處理、廢物轉(zhuǎn)化為能源、電信服務(wù)、港口、機(jī)場、道路、橋梁及城市公交等。法國的城市間的收費(fèi)公路可以由私營機(jī)構(gòu)投資、建設(shè)、擁有、管理和保養(yǎng);英吉利海峽隧道也是典型的特許經(jīng)營模式。
補(bǔ)助。補(bǔ)助是政府給予生產(chǎn)者的補(bǔ)貼,包括了資金、免稅或其他稅收優(yōu)惠、低息貸款、貸款擔(dān)保等。補(bǔ)助合同的目的是促使生產(chǎn)者向特定消費(fèi)群體提供低價(jià)格的特定物品,是實(shí)現(xiàn)普通服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在美國,農(nóng)產(chǎn)品和醫(yī)療就是政府通過補(bǔ)助生產(chǎn)者來實(shí)現(xiàn)低價(jià)格水平的服務(wù)。
