特別是最近印發(fā)的《通知》,更首次列出了地方政府購(gòu)買服務(wù)負(fù)面清單,包括鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水電煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施和儲(chǔ)備土地前期開發(fā),農(nóng)田水利等建設(shè)工程都被囊括在內(nèi),建設(shè)工程與服務(wù)打包的政府購(gòu)買服務(wù)形式也被禁。
同時(shí),金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為也被嚴(yán)禁納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍。
政府購(gòu)買服務(wù)究竟是什么
據(jù)蘇寧金融研究院宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心主任黃志龍介紹,目前以政府購(gòu)買服務(wù)名義變相違規(guī)舉債的現(xiàn)象較多,特別是一些地方在公路、機(jī)場(chǎng)、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施、水電煤氣等公用事業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域,以政府購(gòu)買服務(wù)的名義向金融機(jī)構(gòu)融資,或者向社會(huì)企業(yè)進(jìn)行BT、BOT等名義的融資不乏少數(shù)。
政府購(gòu)買服務(wù),在某些時(shí)候就相當(dāng)于在PPP的旁邊開了另一道門,而這道門的特點(diǎn)是"門檻低、容易進(jìn)",政府、企業(yè)、機(jī)構(gòu)都紛紛踏入這道門,PPP也陷入了尷尬境地。
PPP行業(yè)專家、錦天城律師事務(wù)所合伙人劉飛表示,《通知》主要的作用是堵住了"后門"。
"堵后門"利好PPP
最近兩年假借政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)則違法違規(guī)融資的行為可謂屢禁不止,由于其程序簡(jiǎn)單、周期短、沒有監(jiān)管,地方政府和金融機(jī)構(gòu)大力推進(jìn);而PPP項(xiàng)目的落地周期正常來說是5個(gè)月以上,不少投機(jī)者紛紛選擇了冒險(xiǎn)取勝、險(xiǎn)處求生,結(jié)果形成了大量變相債務(wù),削弱了43號(hào)文(《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》)控制地方債務(wù)的效果,對(duì)PPP模式產(chǎn)生了很大沖擊。
據(jù)了解,政府購(gòu)買服務(wù)理論上不能超過三年,超過了就不可能符合先有預(yù)算后采購(gòu)的原則,但PPP的周期都比這個(gè)要長(zhǎng),近十年的時(shí)間,對(duì)于機(jī)構(gòu)、投資者、社會(huì)資本而言都無疑是一個(gè)挑戰(zhàn)。繞過PPP,成了一個(gè)"巧方法"。"由于不愿受到PPP規(guī)則等各方面約束,地方不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都采用簡(jiǎn)單的政府購(gòu)買服務(wù)形式,這事實(shí)上架空了PPP模式。"劉飛指出,因?yàn)槊撾x了先預(yù)算后采購(gòu)的原則,也不受公共預(yù)算支出不超10%的限制,政府購(gòu)買服務(wù)在一定程度上將會(huì)造成地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
印發(fā)《通知》,對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)范圍做出了明確規(guī)定,使各項(xiàng)政策實(shí)現(xiàn)了閉合,減少了漏洞,從而為控制地方政府債務(wù)和推進(jìn)PPP創(chuàng)造了有利條件。
民生證券研究院宏觀研究主管,PPP研究中心負(fù)責(zé)人朱振鑫認(rèn)為,《通知》的印發(fā)對(duì)金融機(jī)構(gòu)有一定影響,將原有的政府購(gòu)買服務(wù)范圍縮小了,投資方向也將逐漸轉(zhuǎn)向PPP模式。記者問到所占比重時(shí),朱振鑫談道,比例并不好說,然而占比還是很大。
劉飛表示,由于一些基建項(xiàng)目包裝成政府購(gòu)買服務(wù)形式"落地快",部分金融機(jī)構(gòu)有2/3的錢都投到了政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,剩下1/3的資金才投PPP項(xiàng)目。而此次《通知》將政府購(gòu)買服務(wù)"歪門"堵住,金融機(jī)構(gòu)原來投到政府購(gòu)買服務(wù)的錢將轉(zhuǎn)移到PPP。"對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,不能存在'僥幸心理'。"劉飛說,"即使是進(jìn)行中的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目,并且也由當(dāng)?shù)厝舜髮徟?但如果不符合先有預(yù)算后采購(gòu)的原則,先前出具的擔(dān)保函還是可以撤回,并且期限超過三年,也存在合法性的問題。"
同時(shí),《通知》的印發(fā)對(duì)一部分已經(jīng)投資政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的民營(yíng)企業(yè)將會(huì)產(chǎn)生一定的影響。劉飛認(rèn)為,這類項(xiàng)目可能會(huì)面臨整改,如果項(xiàng)目才做到一半,金融機(jī)構(gòu)后續(xù)融資是否能到位也是一個(gè)問題,很多項(xiàng)目可能會(huì)做不下去。
金融機(jī)構(gòu)擇優(yōu)而錄
冰凍三尺非一日之寒?！额A(yù)算法》和43號(hào)文出來以后,融資平臺(tái)公司已經(jīng)受到了一些影響。此次《通知》的印發(fā)無疑是對(duì)融資平臺(tái)公司行為的再次約束。
劉飛指出,未來融資平臺(tái)公司需要進(jìn)行商業(yè)化的轉(zhuǎn)型,作為一個(gè)市場(chǎng)主體去競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的商業(yè)機(jī)會(huì)。"同時(shí),金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定也并不是新創(chuàng)的,對(duì)于項(xiàng)目而言,也要擇優(yōu)而錄。規(guī)范且設(shè)計(jì)非常好的項(xiàng)目不會(huì)受到影響。"
后門堵了前門何時(shí)能通
禁止的政府購(gòu)買服務(wù)和PPP項(xiàng)目當(dāng)中政府付費(fèi)類的公益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)兩者并不是一碼事,此次《通知》的印發(fā)并沒有禁止政府付費(fèi)類的PPP,PPP也并不是這個(gè)文件禁止的對(duì)象。
"在政府購(gòu)買服務(wù)行為被禁止以后,大量的公益類項(xiàng)目會(huì)通過PPP的模式進(jìn)行操作。"劉飛認(rèn)為,堵住政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的后門,是對(duì)現(xiàn)在已有的PPP公司的利好,因?yàn)檫@種項(xiàng)目將來會(huì)更多,對(duì)投資人的需求會(huì)更大。
國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬則認(rèn)為,地方債是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問題,不僅需要加強(qiáng)管制即"堵后門",最關(guān)鍵的是要為地方政府的需求"開前門","沒有地方政府愿意主動(dòng)違規(guī)融資,但迫于當(dāng)?shù)匕l(fā)展的需求,或是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求,必須得有項(xiàng)目,這就需要資金,所以當(dāng)前在封堵這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的時(shí)候,也應(yīng)該為地方政府的正常融資開辟通道"。
其實(shí),近年來我國(guó)政府一直致力于打造地方債風(fēng)險(xiǎn)管理"全鏈條"。"堵后門"的同時(shí),也在適時(shí)的"開前門",構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。
黃志龍介紹,除了在嚴(yán)堵"后門"、"歪門"和"偏門"等灰色地帶同時(shí),監(jiān)管部門也開啟了前門,比如6月1日發(fā)文允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債,作為地方政府舉債的重要途徑。這些舉措都將使得地方政府舉債更加陽(yáng)光化、透明化、市場(chǎng)化和法治化,有利于防范因地方政府違規(guī)舉債帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
劉飛表示,現(xiàn)在的"前門"其實(shí)只有兩個(gè),一個(gè)是地方專項(xiàng)債,另一個(gè)就是PPP。但是,明年地方政府債券發(fā)行會(huì)進(jìn)一步放開,金額會(huì)放大,財(cái)政部對(duì)于這種能夠監(jiān)控、不會(huì)造成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的明渠,管理方向上或?qū)⒅鸩酵貙挕?/div>
黃志龍認(rèn)為,財(cái)政部并沒有完全禁止政府購(gòu)買服務(wù)的行為,相反,只要政府購(gòu)買服務(wù)的行為符合《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》的精神,應(yīng)該會(huì)得到鼓勵(lì)和支持。但是,"寅吃卯糧"借債購(gòu)買服務(wù)的行為被禁止后,短期內(nèi)可能會(huì)影響到參與政府購(gòu)買服務(wù)的業(yè)務(wù)規(guī)模,但是從中長(zhǎng)期來看,更有利于控制這些企業(yè)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
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