從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP指政府與私人部門組成特殊目的的機(jī)構(gòu)SPV，引入社會資本，共同設(shè)計(jì)開發(fā)，共同承擔(dān)風(fēng)險，全過程合作，期滿后再移交給政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）明確，PPP是指在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理投資回報；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，保證公共利益最大化。
可以看出，無論是英國、美國還是我國政府，PPP模式的合作對象都指向私人部門，其資本也是社會資本。財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》(財金〔2014〕113號)界定，其所稱社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。這是否可以解釋或限定為，我國PPP模式中的資本應(yīng)姓“民”？不過，財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）又規(guī)定，各級財政部門要聯(lián)合有關(guān)部門營造公平競爭環(huán)境，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)、外商投資企業(yè)等各類型企業(yè)，按同等標(biāo)準(zhǔn)、同等待遇參與PPP項(xiàng)目。也就是說，鼓勵國有控股企業(yè)參與PPP。從2014年的不允許其他控股國有企業(yè)參與PPP，到2016年的鼓勵國有控股企業(yè)參與，這一遵從我國實(shí)際作出的轉(zhuǎn)變令人矚目。但筆者認(rèn)為，PPP推行之初可以鼓勵國有控股企業(yè)參與，隨著PPP模式的成熟，國有控股企業(yè)不宜再介入，社會資本還是姓“民”為好。理由如下。
首先，從PPP的定義看，社會資本應(yīng)姓“民”。無論是國際通行的對PPP的界定，還是我國對PPP的解釋，都是“公共政府部門與民營企業(yè)合作模式”。其中的第二個P（Private）指私人。如果允許國有控股企業(yè)（包括絕對和相對控股）參與，與引入PPP制度設(shè)計(jì)的初衷相悖。
其次，國有控股企業(yè)參與PPP的本質(zhì)還是政府行為。國有控股企業(yè)的管理者基本上是國家任命的；國有控股（絕對控股）企業(yè)50%以上的資金系國家出資，其融資相對容易，這種形式的PPP仍屬國家投資，只不過對地方而言，由地方財政當(dāng)期預(yù)算投算變成國有控股企業(yè)投資。這也是地方政府熱衷于PPP的原因之一。
再次，國有控股企業(yè)的收益是國有資本經(jīng)營預(yù)算的重要組成部分，國有控股企業(yè)的投資行為在一定程度上屬國家行為。允許國有控股企業(yè)參與PPP，沒有從根本上達(dá)到吸納民間資本、減輕財政負(fù)擔(dān)的目的。
最后，允許國有控股企業(yè)參與PPP是與民企、私企爭利，不利于民企、私企的發(fā)展，擠占了私企和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資空間。
