日前，發(fā)改委、國土部等八部委發(fā)布了關(guān)于支持“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展的指導(dǎo)意見，明確鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)和經(jīng)營。農(nóng)業(yè)部也印發(fā)文件，鼓勵(lì)利用PPP模式等引導(dǎo)社會(huì)各類資本投資休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。
據(jù)獲悉，今年以來，發(fā)改委在土地整治、促就業(yè)規(guī)劃、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等領(lǐng)域，均以文件形式確認(rèn)了要推廣PPP模式。未來，發(fā)改委、財(cái)政部等部委將進(jìn)一步拓寬PPP項(xiàng)目建設(shè)范圍，推進(jìn)PPP的市場化進(jìn)程并防范風(fēng)險(xiǎn)。
落地 各地PPP項(xiàng)目建設(shè)提速
國家發(fā)改委透露，兩年來，全國PPP項(xiàng)目落地速度明顯加快，但規(guī)范性不強(qiáng)、創(chuàng)新性較弱等問題也日益凸顯。為了指導(dǎo)各地進(jìn)一步規(guī)范推進(jìn)、創(chuàng)新推進(jìn)PPP模式，發(fā)改委近日選定了43個(gè)項(xiàng)目作為第二批PPP項(xiàng)目典型案例。
與此同時(shí)，財(cái)政部第四批PPP示范項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備工作也在進(jìn)行中，預(yù)計(jì)一個(gè)多月后各地可以完成項(xiàng)目申報(bào)準(zhǔn)備。相較于前三批示范項(xiàng)目，第四批的要求會(huì)有一些變化，同時(shí)更加規(guī)范嚴(yán)格。
北京市發(fā)改委日前公布了本年度績效任務(wù)，大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作成為其中的重點(diǎn)。北京地鐵4號線就是首批國家級PPP示范項(xiàng)目中的一份子。而在第二批和第三批國家級PPP項(xiàng)目中，北京也有11個(gè)項(xiàng)目入選，其中，首都地區(qū)環(huán)線高速公路，軌道交通新機(jī)場線，房山區(qū)琉璃河濕地公園等項(xiàng)目去年已經(jīng)開工。目前第四批國家級PPP項(xiàng)目正在醞釀，北京市也在積極申報(bào)。
從安徽省發(fā)改委了解到，截至目前，共有1078個(gè)項(xiàng)目納入國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目儲備庫，總投資10213億元，364個(gè)項(xiàng)目納入發(fā)改委項(xiàng)目推介庫，總投資4000多億元。
日前，安徽省發(fā)改委又推出了1035個(gè)具有良好投資價(jià)值的PPP項(xiàng)目，總投資8232億元，涵蓋了安徽省16個(gè)市，涉及市政、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、科技、文化、旅游、能源、環(huán)境保護(hù)、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等領(lǐng)域。
保障 多項(xiàng)政策助推發(fā)展
一段時(shí)間以來，民間投資增速持續(xù)下滑，加大了經(jīng)濟(jì)下行壓力。對此，國家大力促進(jìn)民間投資發(fā)展，推進(jìn)PPP項(xiàng)目建設(shè)的支持政策不斷出臺。
國家發(fā)改委日前正式印發(fā)PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引，鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，這在一定程度上緩解了PPP項(xiàng)目建設(shè)融資難、融資貴等問題，大大提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。
同時(shí)，政府進(jìn)一步出臺政策，不斷放開民間投資進(jìn)入的范圍和領(lǐng)域，部分電信、能源、軍工，以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)一步向民間投資放開。還將通過設(shè)立政府產(chǎn)業(yè)基金等方式，推進(jìn)和引導(dǎo)民間投資進(jìn)入。
不僅是中央層面，各地也陸續(xù)出臺政策支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。例如，安徽省印發(fā)了《進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》等政策文件，要求各級財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門做好PPP項(xiàng)目合同審核和履約管理工作，確保投資方的合理收益，將政府付費(fèi)義務(wù)納入財(cái)政預(yù)算。由社會(huì)資本根據(jù)自身風(fēng)險(xiǎn)承受能力、回報(bào)要求等因素自主選擇財(cái)政支付年限以及年度支付比例參與競標(biāo)。并且明確項(xiàng)目的產(chǎn)出說明和績效要求、收益回報(bào)機(jī)制、退出安排、應(yīng)急和臨時(shí)接管預(yù)案等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
安徽省發(fā)改委也進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度，全面放寬PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，強(qiáng)化政府資金引導(dǎo)，優(yōu)先支持發(fā)行專項(xiàng)債券。對于公路、鐵路等PPP建設(shè)項(xiàng)目，收費(fèi)不能達(dá)到合理回報(bào)的，給予項(xiàng)目沿線一定范圍土地綜合開發(fā)、財(cái)政補(bǔ)貼支持等。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年3月底，已公布社會(huì)資本方中標(biāo)人的PPP項(xiàng)目達(dá)到2500多個(gè)，其中約52%是在2016年7月以來落地的。而隨著各地促進(jìn)民間投資政策的進(jìn)一步落實(shí)，民間投資開始持續(xù)出現(xiàn)回暖現(xiàn)象。
推進(jìn) 防風(fēng)險(xiǎn)成未來重點(diǎn)
PPP項(xiàng)目高歌猛進(jìn)的同時(shí)，財(cái)政部等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，防范PPP項(xiàng)目在債務(wù)、回報(bào)等方面的風(fēng)險(xiǎn)將成為未來工作的一個(gè)重點(diǎn)。
財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平日前在“中國PPP良好實(shí)踐國際研討會(huì)”上表示，目前PPP項(xiàng)目建設(shè)在頂層設(shè)計(jì)、完整的市場規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)體系以及公開透明的信息披露等方面還存在不足，政府監(jiān)管也存在不到位的情況。在當(dāng)前PPP市場很熱的情況下，更要把風(fēng)險(xiǎn)防范和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)放在第一位。
近幾年，一些地方出現(xiàn)了“假PPP”項(xiàng)目，PPP實(shí)際上成了政府負(fù)債和政府融資的一個(gè)工具。
對此，安徽省財(cái)政廳強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目進(jìn)行變相融資。明確PPP項(xiàng)目公司舉借的債務(wù)屬于企業(yè)債務(wù)，政府不得承擔(dān)償還責(zé)任，也不得違反擔(dān)保法為其提供任何形式的擔(dān)?；虺兄Z，嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。
同時(shí)，建立PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任統(tǒng)計(jì)制度，依托財(cái)政部PPP綜合信息平臺，實(shí)時(shí)監(jiān)控地方政府PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任變動(dòng)情況，防止政府支出責(zé)任過重加劇財(cái)政收支矛盾。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授宗文龍表示，一般來說，PPP項(xiàng)目的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來自于融資和運(yùn)營兩個(gè)環(huán)節(jié)。PPP項(xiàng)目中政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，主要源自政府承諾的服務(wù)購買協(xié)議或財(cái)政補(bǔ)貼。此外，如果PPP項(xiàng)目運(yùn)營不善導(dǎo)致政府“接盤”，也可能會(huì)產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
而一旦PPP項(xiàng)目投資規(guī)?？偭渴Э?，地方政府無力償付巨額的未來支付責(zé)任，最終將不得不回到政府借債償還的老路上去。因此，政府應(yīng)結(jié)合各地政府的財(cái)政收入，在進(jìn)一步設(shè)定PPP項(xiàng)目投資總量上限的同時(shí)，把握好PPP項(xiàng)目的“入口關(guān)”，在選擇社會(huì)資本合作方、篩選PPP項(xiàng)目和后續(xù)運(yùn)營中，負(fù)擔(dān)起全生命周期的監(jiān)督和管理職能。
中國人民大學(xué)重陽金融研究院研究員劉英表示，未來應(yīng)通過逐步探索健全PPP項(xiàng)目合作配套的政策措施，控制PPP專項(xiàng)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)。首先要根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)程，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，對合作雙方進(jìn)行有效的法律約束，消除民營資本參與PPP項(xiàng)目的顧慮。
同時(shí)，在現(xiàn)行公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策的基礎(chǔ)上，針對PPP項(xiàng)目給予更多的稅收優(yōu)惠和稅收減免，緩解因公共物品投資期限長、投資回報(bào)率低等客觀問題產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，提高社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性。逐步建立PPP專項(xiàng)債的評級機(jī)制，加強(qiáng)信息披露制度，保證項(xiàng)目運(yùn)行的透明性和規(guī)范性，并且建立相應(yīng)的違約賠償準(zhǔn)備金，保障債權(quán)人的利益。
財(cái)政部金融司司長孫曉霞表示，財(cái)政部正在對PPP實(shí)施正面清單管理，積極引導(dǎo)各地規(guī)范實(shí)施PPP項(xiàng)目，未來將出臺相關(guān)文件，進(jìn)一步明確規(guī)范推進(jìn)PPP的政策要求。當(dāng)前，PPP相關(guān)法律層級不高、法律沖突較多、政策銜接不暢等問題掣肘了PPP工作的順利開展。為此，國務(wù)院已將PPP條例列入2017年立法工作計(jì)劃并作為重點(diǎn)工作，目前條例初稿已完成，下一步加快推動(dòng)條例出臺。
