在全國一片紅火地推廣PPP項(xiàng)目的同時(shí)，財(cái)政部與發(fā)改委的職能并不明確，在何種框架下執(zhí)行PPP項(xiàng)目，具體由哪些部門監(jiān)管PPP項(xiàng)目，依照何種法律法規(guī)對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，職責(zé)分工的不確定引致PPP項(xiàng)目在實(shí)務(wù)執(zhí)行中經(jīng)常受到的政策影響而左右搖擺。

　　當(dāng)前中國PPP的內(nèi)涵是由一系列政策文件所逐步揭示的。從2014年開始，財(cái)政部和發(fā)改委從不同的角度出發(fā)，分頭探索、研究符合中國國情的PPP的內(nèi)涵。2015年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》中（國辦發(fā)[2015]42號），在42號文中，雙方對PPP定義與社會資本范圍達(dá)成了初步共識。

　　表1 財(cái)政部、發(fā)改委與42號文對PPP內(nèi)涵與社會資本范圍的定義

　    通過對比發(fā)現(xiàn)，財(cái)政部和發(fā)改委的定義雖然都體現(xiàn)了PPP的四個(gè)要點(diǎn)，但角度上略有不同。財(cái)政部的思路是從長期合作的角度出發(fā)，通過闡釋公私之間的權(quán)責(zé)分配來說明PPP的運(yùn)作方式。發(fā)改委的思路是從提高供給效率的角度出發(fā)，通過列舉公私之間合作的方式來給出PPP的定義。此外，關(guān)于PPP中的社會資本，財(cái)政部和發(fā)改委在國有企業(yè)（特別是地方政府融資平臺）能否成為社會資本主體的問題上有所沖突。

　　42號文體現(xiàn)了中國政府對PPP內(nèi)涵的總結(jié)與升華，是財(cái)政部和發(fā)改委兩方面探索的統(tǒng)一。首先，它表明PPP可被看作是政府向私人部門長期采購服務(wù)，是平等的合同關(guān)系（締約），解決了PPP下公私合作的法律關(guān)系問題；其次，它強(qiáng)調(diào)了在PPP方式下，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)最終還是屬于公共部門，PPP不是推卸責(zé)任的手段，政府仍有責(zé)任競爭、擇優(yōu)地選取供給方以保證供給質(zhì)量；最后，它拓寬了社會資本主體的外延，將部分符合條件的地方政府融資平臺也納入了社會資本范疇，消除了前期政策的沖突。

　　圍繞PPP模式，財(cái)政部與國家發(fā)展改革委之間的職責(zé)劃分一直是社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。2014年至2016年7月，財(cái)政部和發(fā)改委就PPP模式的管理職權(quán)沒有一個(gè)明確的劃分，兩部委都分別出臺了若干關(guān)于PPP項(xiàng)目的文件，文件內(nèi)容上或多或少存在兩部委不一致甚至沖突之處。

　　2016年7月7日，國務(wù)院常務(wù)會議上，正式明確和統(tǒng)一了PPP實(shí)施領(lǐng)域，并劃分了兩部委的管理權(quán)責(zé)，即發(fā)改委主管基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP實(shí)施，財(cái)政部主管公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP實(shí)施。隨后財(cái)政部與發(fā)改委分別出臺一系列有關(guān)推進(jìn)政府與社會資本合作的文件，現(xiàn)整理如下。

　?。ㄒ唬┴?cái)政部文件

　　1.2016年10月12日，《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》

　　2.2016年10月20日，《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》

　　3.2016年11月24日，《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》

　　4.2016年底，財(cái)政部下發(fā)通知，對符合條件的42個(gè)新建示范項(xiàng)目和地方融資平臺公司存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，撥付2.6億元PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。

　?。ǘ┌l(fā)改委文件

　　1.核心文件

　?。?）2016年8月30日，《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》

　　（2）2016年10月27日，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》

　　（3）2016年12月21日，聯(lián)合中國證監(jiān)會《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》

　　2.其他文件

　?。?）2016年9月2日，《關(guān)于請報(bào)送傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目典型案例的通知》

　　（2）2016年11月21日，聯(lián)合國家林業(yè)局《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》

　?。?）2016年12月6日，聯(lián)合農(nóng)業(yè)部《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》

　?。?）2016年12月21日，《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目庫管理辦法（試行）》

　?。?）2016年12月31日，國家發(fā)改委與交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好收費(fèi)公路政府和社會資本合作項(xiàng)目前期工作的通知》

　　（三）財(cái)政部、發(fā)改委聯(lián)手發(fā)文

　　2016年11月17日，財(cái)政部、發(fā)改委為落實(shí)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于對真抓實(shí)干成效明顯地方加大鼓勵(lì)支持力度的通知》（國辦發(fā)【2016】82號），推薦評選推廣PPP工作成效明顯、社會資本參與度高的市（州）、縣（市、區(qū)）作為表揚(yáng)激勵(lì)對象，根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議“公共服務(wù)領(lǐng)域的政府和社會資本合作項(xiàng)目，由財(cái)政部牽頭負(fù)責(zé)；傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府和社會資本合作項(xiàng)目，由發(fā)展改革委牽頭負(fù)責(zé)”有關(guān)要求，共同發(fā)布《關(guān)于報(bào)送推廣PPP模式成效明顯市縣名單的通知》。

　　（一）基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)互為滲透

　　財(cái)政部和國家發(fā)改委是PPP模式的主推者，但此前兩大部委分工不明晰，而82號文則將PPP領(lǐng)域劃分為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施兩大類，分別由財(cái)政部和國家發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。

　　1.公共服務(wù)：公共服務(wù)可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務(wù)，經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)，公共安全服務(wù)，社會公共服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)是指那些通過國家權(quán)力介入或公共資源投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動(dòng)都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設(shè)施，郵電與氣象服務(wù)等。經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟(jì)發(fā)展活動(dòng)所提供的各種服務(wù)，如科技推廣、咨詢服務(wù)以及政策性信貸等。公共安全服務(wù)是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為公民提供的安全服務(wù)，如軍隊(duì)、警察和消防等方面的服務(wù)。社會公共服務(wù)則是指通過國家權(quán)力介入或公共資源投入為滿足公民的社會發(fā)展活動(dòng)的直接需要所提供的服務(wù)。社會發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學(xué)普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。社會公共服務(wù)是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。

　　2.基礎(chǔ)建設(shè)：基礎(chǔ)設(shè)施是指為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，它是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件?；A(chǔ)設(shè)施不僅包括公路、鐵路、機(jī)場、通訊、水電煤氣等公共設(shè)施，即俗稱的基礎(chǔ)建設(shè)，亦都包括教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、體育及文化等社會事業(yè)即“社會性基礎(chǔ)設(shè)施”。

　　從公共服務(wù)與基礎(chǔ)建設(shè)的定義可見，兩者互為滲透，基礎(chǔ)設(shè)施離不開公共服務(wù)，公共服務(wù)也離不開基礎(chǔ)設(shè)施，元立方金服研究人員這是個(gè)棘手的問題，PPP類項(xiàng)目很可能既涉及到基礎(chǔ)建設(shè)，又涉及到公共服務(wù)，受到雙重不同標(biāo)準(zhǔn)與要求的監(jiān)管，PPP項(xiàng)目方與地方政府都陷入棘手難以協(xié)調(diào)的處境。

　　于財(cái)政部而言，2016年10月出臺的《公共服務(wù)通知》明確，各級財(cái)政部門要聚焦公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。要嚴(yán)格區(qū)分公共服務(wù)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、科技、文化、體育、旅游等公共服務(wù)領(lǐng)域深化PPP改革工作。

　　于發(fā)改委而言，2016年8月出臺的《基礎(chǔ)設(shè)施通知》則明確，各地發(fā)展改革部門要會同有關(guān)行業(yè)主管部門等，切實(shí)做好能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)以及重大市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP推進(jìn)工作。

　　國家發(fā)改委還列出了傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推廣PPP模式重點(diǎn)項(xiàng)目清單，涵蓋上述七大領(lǐng)域、百余個(gè)項(xiàng)目。

　　但是兩部委并未就公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施有明確的界定，僅從上述兩份通知來看，公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施均覆蓋能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、市政工程七大領(lǐng)域。

　　（二）財(cái)政部與發(fā)改委從各自職責(zé)出發(fā)，規(guī)范PPP項(xiàng)目的開展

　　兩部委從不同職責(zé)范圍出發(fā)，從不同方面規(guī)范PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作。財(cái)政部更注重對財(cái)政支出責(zé)任、政府債務(wù)管理角度規(guī)范PPP；發(fā)改委主要是從推進(jìn)項(xiàng)目開展角度推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展。

　　財(cái)政部文件要求，防止政府以固定回報(bào)承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任，避免將當(dāng)期政府購買服務(wù)支出代替PPP項(xiàng)目中長期的支出責(zé)任，規(guī)避PPP相關(guān)評價(jià)論證程序，加劇地方政府財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。財(cái)政部2016年11月24日下發(fā)的《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》也明確規(guī)定，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目，不得承諾回購其他出資人的投資本金，承擔(dān)其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益。

　　發(fā)改委文件要依法簽訂規(guī)范的項(xiàng)目合同，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格管理、回報(bào)方式、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、履約監(jiān)督、信息披露等內(nèi)容，細(xì)化完善合同文本，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。另外，發(fā)改委要求強(qiáng)化并提升政府和投資者的契約意識和誠信意識，規(guī)范履約行為，形成守信激勵(lì)、失信懲戒的約束機(jī)制，促使相關(guān)主體切實(shí)強(qiáng)化責(zé)任，履行法定義務(wù)。加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，提高政府履約能力，優(yōu)化社會資本參與PPP項(xiàng)目的信用環(huán)境。

　?。ㄈ┴?cái)政部、發(fā)改委對PPP項(xiàng)目開展的程序不同

　　1.財(cái)政部

　　圖1 財(cái)政部推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展的程序
 

　　2.發(fā)改委

　　圖2 發(fā)改委推進(jìn)PPP項(xiàng)目開展的程序
 

　　對于目前我國的PPP環(huán)境而言，簡單的主管部門分工無法解決PPP開展中的實(shí)際問題，反而給PPP項(xiàng)目的開展落地帶來更多的難題。PPP項(xiàng)目在同時(shí)涉及基礎(chǔ)建設(shè)與公共服務(wù)的情況下，依據(jù)財(cái)政部還是發(fā)改委的規(guī)定進(jìn)行推進(jìn)，申報(bào)審批應(yīng)交由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，項(xiàng)目是否還需要通過“物有所值”評價(jià)與財(cái)政承受能力論證，這些不確定因素都為PPP項(xiàng)目的執(zhí)行造成困難。

　　PPP模式的開展應(yīng)該有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。首先，要完善法律法規(guī)，及時(shí)清理、修訂現(xiàn)存的、不適應(yīng)當(dāng)前PPP發(fā)展的法律法規(guī)，積極推動(dòng)更高層次的立法，爭取出臺統(tǒng)一的基礎(chǔ)性法律，解決相關(guān)法律、部門規(guī)章和規(guī)范性文件銜接不暢、相互沖突的問題；其次，要建立健全體制機(jī)制，完善PPP所需的各項(xiàng)配套措施，包括出臺物有所值評價(jià)指引、建立常規(guī)性的“再談判”機(jī)制等，打造科學(xué)、完備的PPP操作流程，方便PPP項(xiàng)目流程化推進(jìn)；最后，要引入第三方監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)信息披露和社會監(jiān)督，在兼顧各利益相關(guān)方利益訴求的同時(shí)，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的透明度，防止可能的道德風(fēng)險(xiǎn)。