這樣做的好處是，既保證了相關公共產(chǎn)品的提供，又防止政府規(guī)模的擴大、防止政府越俎代庖。總之，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，需要“出錢自己辦——少出錢請人辦——不出錢只放權(quán)”等多管齊下，打造我國公共支出和公共服務的現(xiàn)代治理體系。
如果通過PPP等模式簡單粗暴地將社會資本嵌入政府公共產(chǎn)品的提供過程，那么社會資本很可能“狐假虎威”，獲得了謀取更大私人利益的“抓手”，進而扭曲公共產(chǎn)品的提供，從而損害社會整體利益。為此，對于PPP模式不能放任自流，必須加以規(guī)范和限制。
盡管政府部門是在公共利益軌道上“公轉(zhuǎn)”，而社會資本在私人利益軌道上“自轉(zhuǎn)”，二者看似風馬牛不相及，但是讓社會資本在私人利益軌道“自轉(zhuǎn)”基礎上，將其納入政府部門“公轉(zhuǎn)”的“星系”，則有望實現(xiàn)政府與社會資本之間的“雙贏”。
當然，對于政府和社會資本合作，我們還需要有更寬廣的視野。此次PPP模式被提出的背景是，2014年以來我國社會經(jīng)濟發(fā)展遇到的“新常態(tài)”，全球經(jīng)濟不景氣導致我國外需不振，政府部門，特別是地方政府部門“擼胳膊挽袖子”親自來到了“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的第一線，通過地方融資平臺集中了大量資金。
這時的社會資本面臨既無“源水資金”、又無“投資項目下鍋”的窘境。因此，歸結(jié)起來，PPP模式要想健康發(fā)展，就需要處于“強勢地位”的政府部門在一定程度上“放手”、“讓位”，給社會資本以更大的“用武之地”。
2016年底以來，美聯(lián)儲在金融危機之后開啟了“縮表”進程，即要壓縮其2008年金融危機以來執(zhí)行的量化寬松的貨幣政策，為其央行的資產(chǎn)負債表“減費”，標志著其貨幣政策的“轉(zhuǎn)向”。
與此相呼應的是，美國總統(tǒng)特朗普也啟動了減稅計劃。如果將政府財政收支看成是政府的“資產(chǎn)負債表”的話，特朗普減稅就是政府財政收支的一種“縮表”嘗試。當然，在強大的政治壓力面前，這種政府財政的“縮表”并一定能夠輕易成功。實際上，不管是央行的“縮表”、還是政府財政的“縮表”，都不一定是絕對的，相對“縮表”更為常見。也就是說，央行貨幣發(fā)行和財政擴張的步伐只要相對慢于經(jīng)濟增長，就是一種“縮表”。
生活在“地球村”當中，我國早在2015年就提出以“三去一降一補”為核心內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。這就為政府和社會資本合作提供了更大的空間和可能。
依效付費機制是PPP項目實施關鍵
環(huán)境PPP項目的績效考核指標，要充分考慮環(huán)境管理的特點，要更加強化結(jié)果導向而非過程管理。
建立科學合理的依效付費機制，不但能夠提高合作周期內(nèi)社會資本污染治理的持續(xù)動力，確保環(huán)境公共服務供給的質(zhì)量和效率，而且通過績效考評能夠倒逼環(huán)保產(chǎn)業(yè)準入門檻的提高，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
為進一步發(fā)揮依效付費機制在環(huán)境PPP項目實施中作用，實現(xiàn)預期環(huán)境效益，依效付費機制的設計中尤其需要關注幾個方面的問題。
一是環(huán)境綜合整治項目要強調(diào)項目之間的關聯(lián)性。在環(huán)境PPP項目中，多個項目打捆實施的綜合整治項目較為普遍。在項目整合過程中要充分考慮項目之間的關聯(lián)性，如項目的實施對改善某一區(qū)域、流域環(huán)境質(zhì)量均具有貢獻性，或者通過同一類型的項目實施實現(xiàn)PPP項目的規(guī)模效應，以降低社會資本建設與運營成本，提高收益能力。將相互之間缺乏關聯(lián)的項目整合成一個PPP項目實施，其績效目標就難以合理確定，環(huán)境效果也將無法保障，因此要盡量避免將不同類型的項目、相互之間缺乏關聯(lián)性的項目生硬地捆綁到一個PPP項目中。
二是績效指標的設計要與當前以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的管理要求相適應。強化環(huán)境質(zhì)量改善,順應了人民群眾的強烈期盼,是環(huán)保工作的根本。“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、水污染防治行動計劃等均提出了以提高環(huán)境質(zhì)量為核心的要求。“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃更是提出了六項環(huán)境質(zhì)量約束性指標。當前，我國已經(jīng)進入以環(huán)境質(zhì)量改善為核心的效果時代，將以環(huán)境質(zhì)量考核來衡量各地環(huán)保工作。各地在環(huán)境質(zhì)量考核的壓力下，勢必會通過PPP項目績效考核傳導給社會資本方。
環(huán)境PPP項目的績效考核指標要充分考慮環(huán)境管理的特點，要更加強化結(jié)果導向而非過程管理，要更加強化環(huán)境質(zhì)量改善而非僅僅達標排放，以確保政府對社會資本的績效考核要求與環(huán)境管理要求方向相一致。
三是績效目標的確定要充分考慮階段動態(tài)性。按照相關規(guī)范要求，PPP項目合作周期一般不少于10年，多則30年。在如此之長的項目合作周期內(nèi)，環(huán)境質(zhì)量改善目標具有階段性的動態(tài)調(diào)整，短期內(nèi)可能是實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量一定幅度的改善，長期而言環(huán)境質(zhì)量要與環(huán)境功能區(qū)目標要求相適應。績效目標的設定不但要考慮目標的可達性，更要充分考慮不同階段目標要求的動態(tài)性，不能將短期環(huán)境質(zhì)量改善目標作為一成不變的考核要求，要盡量讓社會資本對合作周期內(nèi)政府績效考核方面存在的風險有充分的認識。
四是績效考核結(jié)果要與政府付費全面掛鉤。目前環(huán)境PPP項目中政府付費往往分為可用性付費與運營績效付費，可用性付費與工程項目完成質(zhì)量掛鉤，而不考慮項目設施或服務的實際需求，運營績效考核大多僅僅與運營績效付費掛鉤。但對環(huán)保PPP項目而言，運營績效付費占政府付費總額的比例普遍偏低，僅將運營績效考核與其中的運營績效付費掛鉤，很難確保項目運營要求得到全面落實，環(huán)境質(zhì)量改善效果也將無法保障。因此，對環(huán)境PPP項目而言，要將績效考核結(jié)果與政府付費全面掛鉤，增強社會資本持續(xù)運營動力，真正實現(xiàn)政府資金從“買工程”向“買效果”轉(zhuǎn)變。
PPP項目形成的政府支出并非“剛性”義務
從前的融資平臺意在“融資”，現(xiàn)在的PPP項目重在“經(jīng)營和增效”，這是兩者本質(zhì)的不同。
實踐中有一種誤區(qū)認為，過去是政府通過融資平臺借債，然后購買社會服務。與此類似，PPP項目提出的政府與社會資本合作，是另一種形式的政府“圈錢”，既然兩者都可能導致政府未來發(fā)生支出，豈不就是相同的政府債務？
我國制度規(guī)定，政府不允許對PPP項目進行收益擔?；蚨档?，政府和企業(yè)在PPP項目中是“合作”關系，雙方風險共擔，而非政府單方面的承擔項目盈虧。
與過去政府成立地方融資平臺然后借款投資相比，PPP項目并非政府由于缺錢而拉上企業(yè)藉此融匯社會資本。PPP項目的主要目的是為了提高政府資金的使用效率，通過引入社會資本對公益項目進行混合所有制改造，發(fā)揮私營資本的經(jīng)營管理活力。也就是說，從前的融資平臺意在“融資”，現(xiàn)在的PPP項目重在“經(jīng)營和增效”，這是兩者本質(zhì)的不同，這種差異是正確評價PPP項目社會價值的前提。
將PPP項目錯誤地類比成地方政府的融資平臺，忽略了PPP項目的經(jīng)營為主的屬性。不能從國家宏觀經(jīng)濟目標角度（混合經(jīng)濟模式、資產(chǎn)證券化）理解PPP項目，過于“就事論事”。
PPP項目有三種支付方式：政府付費、可行性缺口補助、使用者付費，使用者付費項目不會構(gòu)成政府支付，無關政府債務的討論，政府付費和缺口補助會形成政府的支付責任。有觀點認為，既然政府要承擔一定的支付責任，難道這不是政府債務嗎？
PPP項目形成的政府支出并非“剛性”的償還義務，政府與企業(yè)本質(zhì)上是風險分擔的機制，政府不承擔必然的購買責任，也不具有確定的債務金額。
將“支付責任”等同于“政府債務”，混淆了政府公共支出和勞務購買的區(qū)別。政府承擔公共服務的提供責任，反應在財政上是各年的預算支出，但預算支出不是政府債務，不具有必然償還性，也不會導致政府風險。PPP項目下企業(yè)方的服務（或產(chǎn)品）收費是“軟約束”而非“剛性”兌付，不具有債務法律層面的必然支付特征。只有當政府購買的PPP項目服務超出了財政支付能力，才會產(chǎn)生支付風險。
政府債務是從宏觀角度描述政府應承擔的法律責任，是統(tǒng)計意義上的概念。政府負債特指財務報表中“負債”要素，我國政府會計具有司法屬性，“負債”確認應遵循法規(guī)而不能簡單類比企業(yè)財務會計準則。
理想的狀態(tài)是，所有的政府債務都可以完整地體現(xiàn)在政府財務報表中負債，但現(xiàn)實情況是，由于會計技術的局限性，財務報表中的負債僅能夠體現(xiàn)符合會計準則確認和計量要求的債務，而有些隱形的、不能可靠計量的債務尚不能計入財務報表。
目前，我國行政事業(yè)單位會計核算主要采用收付實現(xiàn)制，政府預算收支沒有負債要素，現(xiàn)行收付實現(xiàn)制的預算會計體系不確認PPP項目產(chǎn)生的財務報表“負債”。2016年頒布的政府會計準則雖然部分引入了權(quán)責發(fā)生制，但準則對負債的界定也僅限于政府發(fā)行的債券，核算范圍尚未涉及所有的法定支出。
在權(quán)責發(fā)生制下，如果PPP項目產(chǎn)生的政府支付責任超過財政承受能力會產(chǎn)生負債。政府確認負債的時點，應以政府“控制”企業(yè)服務為準，當且僅當政府接受服務、但無法支付合約款項時才產(chǎn)生負債，這是政府預算“支出”和“負債”的根本區(qū)別。
PPP項目成功，需要天時、地利、人和
在PPP項目中，咨詢公司的作用說到底是“咨詢”，最終的決策者還是政府。咨詢公司要充分發(fā)揮好應有的作用，促進PPP治理水平的提高，需要政府和咨詢公司之間的默契配合。
2014年以來，PPP在中國進入高速發(fā)展階段，并呈燎原之勢。PPP帶來的這場變革規(guī)模大、影響廣。過去，一些PPP項目以失敗而告終，政府可以將項目回購，回到政府自己運營的老路上。當項目的體量以萬億來計算的時候，PPP只能成功，不能失敗，因為政府已經(jīng)無力回購如此大體量的項目。在這種情況下，強化PPP的治理機制十分重要。
筆者認為，PPP項目的成功，需要天時、地利、人和。天時是指項目上馬經(jīng)過理性決策，地利是指市場上有成熟的社會資本進行較為充分的競爭，人和里面最重要的就是實施機構(gòu)能夠請到好的專業(yè)咨詢機構(gòu)。
咨詢機構(gòu)的工作對一個PPP項目的成敗十分重要。應該說，沒有好的咨詢公司，PPP項目要成功很難，但咨詢公司也不是萬能的。在PPP項目中，咨詢公司的作用說到底是“咨詢”，最終的決策者還是政府本身。咨詢公司要充分發(fā)揮好應有的作用，促進PPP治理水平的提高，需要有政府和咨詢公司之間的默契配合。
地方政府與PPP咨詢機構(gòu)之間的關系不是簡單的“一錘子買賣”。如果說PPP是政府和社會資本之間的“婚姻”，那么PPP咨詢機構(gòu)就是牽線的“紅娘”。要做好“紅娘”，顯然要了解政府方的決策機制和各具體部門的行事風格，這樣在面臨復雜問題的時候能夠迅速協(xié)調(diào)各個部門，消除部門間的信息不對稱，高質(zhì)高效完成決策。
同時，咨詢機構(gòu)也可以針對地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的具體要求和地方政府的實際情況，因地制宜地制定相應的項目實施方案。形成了這樣的合作默契之后，政府和咨詢機構(gòu)雙方均可以節(jié)約交易成本，實現(xiàn)雙贏。
咨詢機構(gòu)作用的發(fā)揮還依賴于中央層面PPP相關規(guī)則的進一步明確。PPP咨詢本質(zhì)上分為兩個部分，一部分是商務交易的達成，一部分是合規(guī)運作。
隨著PPP監(jiān)管框架的日益完備，PPP咨詢中合規(guī)成分的比重越來越大。但是，有關PPP的規(guī)則呈現(xiàn)效力低、碎片化、項目間有沖突的特點，規(guī)則缺位、錯位、越位的問題均有存在。
目前，有些規(guī)則還具有不確定性，例如PPP項目政府付費適用的增值稅稅目和稅率，可以通過商務條款的設計加以規(guī)避，但是很多存在沖突的條款在實踐中讓地方政府和咨詢機構(gòu)感到無所適從。筆者希望中央政府層面能夠盡快就業(yè)界爭議較大的問題出臺明確的指導意見，從而給地方政府和咨詢機構(gòu)劃定明確的規(guī)則邊界。
信托公司的PPP金融創(chuàng)新實踐
PPP業(yè)務具有不斷創(chuàng)新的空間。信托不僅是一種金融工具，更是一種制度安排，信托以其獨特的優(yōu)勢具備有利條件成為PPP領域金融創(chuàng)新的重要力量。
PPP作為一種市場化、社會化的公共產(chǎn)品供給管理模式，與特定的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、市場參與主體、法律制度環(huán)境密不可分。在由發(fā)達國家引入中國的過程中，勢必與中國現(xiàn)階段特定的體制相互作用、相互影響，由此形成具有典型中國特色的PPP實踐。
信托公司因其具有橫跨貨幣市場、資本市場和實業(yè)市場的靈活優(yōu)勢，憑借在基礎設施領域積累的豐富投融資經(jīng)驗，與PPP模式存在著天然的契合點，在開展PPP業(yè)務時展現(xiàn)了較大的潛力。
PPP作為一項周期長、環(huán)節(jié)多的創(chuàng)新業(yè)務，需要金融機構(gòu)為其提供定制化的綜合金融服務。不僅能夠提供傳統(tǒng)項目貸款融資，也要能參與前期股權(quán)投資；不僅能夠解決建設期資本投入，也要能提供運營期再融資。
從PPP項目的資本結(jié)構(gòu)角度，中信信托充分發(fā)揮信托制度靈活優(yōu)勢，創(chuàng)新采用了“股+債”投融資模式，一站式解決項目投資建設的全部資金需求。一方面，作為項目公司股東為項目公司提供股權(quán)投資，另一方面，作為項目融資機構(gòu)為項目公司提供全部債權(quán)融資。股債聯(lián)動模式不僅有助于信托公司掌握PPP項目核心資產(chǎn)和權(quán)益，同時有助于降低項目公司二次融資風險，保障PPP項目投資建設按期完成。
從PPP項目全周期服務角度，中信信托采取了PPP全業(yè)務鏈綜合金融服務模式，根據(jù)PPP項目的具體情況，靈活使用集合資金信托計劃、有限合伙基金、契約型基金等多種金融工具，在建設期為PPP項目提供投融資服務，在運營期為PPP項目進行資產(chǎn)證券化安排。PPP項目的投資周期動輒十幾甚至幾十年，投資退出渠道受限一直是困擾社會資本的問題之一。為解決PPP項目的投資退出問題，中信信托發(fā)揮在資產(chǎn)證券化領域的專業(yè)優(yōu)勢，探索PPP項目資產(chǎn)證券化，建立PPP項目投資的二級市場，打通PPP項目投資退出渠道，以實現(xiàn)融、投、管、退全流程一站式服務。
PPP業(yè)務具有涉及領域廣、專業(yè)要求高、操作周期長等顯著特點，是一項復合型業(yè)務。尤其是對于新建的PPP項目涵蓋招投標、項目投資、貸款融資、建設施工、項目運營及后續(xù)資產(chǎn)證券化等多項專業(yè)領域，對參與主體的專業(yè)性、綜合性要求均較高。
由于PPP模式要求社會資本方全面負責項目投資、建設、運營全流程，社會資本只有在約定的成本收益測算的條件下才能達到合理回報，因此，信托公司需要制定相應的風險管理策略。通常我們會采用產(chǎn)業(yè)和金融聯(lián)盟的模式，與大型建筑商和專業(yè)運營商組建“PPP聯(lián)合體”，聯(lián)合體成員通過專業(yè)分工，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、風險分擔、利益共享。信托公司需要充分發(fā)揮主動管理能力，做好股權(quán)價值管理、全程持續(xù)管控、項目一線管理等。
PPP業(yè)務具有不斷創(chuàng)新的空間。信托不僅是一種金融工具，更是一種制度安排，信托以其獨特的優(yōu)勢具備有利條件成為PPP領域金融創(chuàng)新的重要力量。
