構(gòu)建PPP治理體系是一個系統(tǒng)工程,需要社會各方的參與和努力。大致而言,可從宏觀、中觀和微觀這三個角度來探討。
宏觀上,處理好政府和市場關(guān)系
深化PPP改革,核心是處理好政府和市場的關(guān)系,使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能,“不越位、不缺位”,該放給市場和社會的權(quán)要放足、放到位,該政府管的事要管好、管到位。
具體來說,PPP改革是一項綜合性改革,具有很強(qiáng)的牽引性,需要行政體制、財政體制和投融資體制等改革配套推進(jìn)。只有進(jìn)一步深化行政體制改革,加大“放管服”力度,打破壟斷,降低準(zhǔn)入門檻,政府和市場平等合作,社會資本特別是民營資本才有信心長期投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域;只有深化財政體制改革,把政府在項目合同中承擔(dān)的支出責(zé)任納入政府財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃,才能消除社會資本投資后顧之憂;只有深化投融資體制改革,推進(jìn)投融資多元化,加快融資便利性,提高資金流動性,社會資本才有展示的舞臺,公共投資的有效性才能在體制上、機(jī)制上得到保障。
PPP模式不是政府的“甩包袱”,而是政府行政能力的升級。一方面,政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施,提高自身規(guī)劃能力;另一方面,政府還要加強(qiáng)市場活動監(jiān)管,以確保公共服務(wù)提供的公平。
中觀上,處理好中央與地方及政府各部門間的關(guān)系
縱觀中國歷史,中央與地方的關(guān)系始終是關(guān)乎國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大命題。中國特殊的歷史現(xiàn)實和文明傳統(tǒng)要求中國建立并維持一個強(qiáng)有力的中央政府,以利于中國文明有效應(yīng)對各類大規(guī)模挑戰(zhàn)。但與此同時,在政令統(tǒng)一的前提下,中國的治理必須兼顧各地現(xiàn)實,因地因時制宜,降低治理成本,以利于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化繁盛。在現(xiàn)階段,處理好中央與地方關(guān)系的核心是合理劃分中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任,這是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障,也是構(gòu)建PPP治理體系進(jìn)而完善國家治理體系的客觀需要。一方面,按照建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的要求,落實基本公共服務(wù)提供責(zé)任,中央應(yīng)根據(jù)各地情況給予地方政府發(fā)展本地PPP項目的一定自主權(quán);另一方面,中央也要對地方的PPP項目特別是跨區(qū)域的項目發(fā)揮必要的監(jiān)管作用,對推廣應(yīng)用PPP模式規(guī)范且成效明顯的地區(qū),給予必要的獎勵,體現(xiàn)激勵相容,促進(jìn)全國公共服務(wù)均等化。
構(gòu)建中國PPP治理體系,還需協(xié)調(diào)好政府各部門間的關(guān)系。在中央層面,國務(wù)院已經(jīng)明確財政部和國家發(fā)改委分工負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP模式,近年來兩部委也分別出臺了大量規(guī)范性政策文件。但實際上,公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施存在著大量交叉重疊,涉及具體項目時,地方政府仍感覺無所適從。因此,中央有必要組建跨部門的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),統(tǒng)籌各相關(guān)部門權(quán)力、責(zé)任和利益;地方政府更應(yīng)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、財政和發(fā)改等相關(guān)部門參加的PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),以大幅降低制度性交易成本,提高PPP推廣應(yīng)用效率,完善PPP治理體系。
微觀上,協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的關(guān)系
PPP項目大多具有公益性、準(zhǔn)公益性,需要協(xié)調(diào)好政府、社會資本、融資機(jī)構(gòu)、社會公眾等多方面的關(guān)系,發(fā)揮好這些直接利益相關(guān)方在PPP治理中的積極作用。
第一,政府在PPP項目中發(fā)揮著重要作用,并可能承擔(dān)著主導(dǎo)方、委托方、投資方、服務(wù)方、監(jiān)督方和付費方等非常復(fù)雜的多重角色。為完善PPP治理,政府既要規(guī)范運作好PPP項目,通過公開競爭等方式公平、擇優(yōu)選定社會投資方,又要增強(qiáng)契約意識,不能“新官不理舊賬”,還要加大信息公開力度并承擔(dān)監(jiān)管職責(zé),切實維護(hù)好公共利益。
第二,社會資本方的規(guī)范高效運作是完善PPP項目治理的關(guān)鍵。社會資本方投資PPP項目是為了獲取利益,但在PPP項目實施過程中,也應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督政府履約行為的必要職責(zé)。一方面,社會資本應(yīng)該加強(qiáng)項目管理,通過設(shè)計、采購、施工和運營等全生命周期的各環(huán)節(jié)努力,來降低成本、提高效率;另一方面,社會資本各方也要完善公司治理,處理好特殊目的公司(SPV)的股東與管理層以及控制性大股東與其他股東之間的關(guān)系。完善的公司治理是發(fā)揮好社會資本投資各方積極作用的關(guān)鍵。公司治理的主要機(jī)制包括信息披露、股東會、董事會、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和公司控制權(quán)市場等,核心是健全董事會治理機(jī)制,而在PPP治理中,還涉及社會資本方與政府股權(quán)投資方的互相監(jiān)督和共同治理。
第三,為PPP項目提供主要資金來源的融資機(jī)構(gòu),可以有效推動PPP治理機(jī)制的改善。無論是基金、信托等股權(quán)方,還是銀團(tuán)貸款等債權(quán)方,除了要推動融資創(chuàng)新和為民間資本融資創(chuàng)造更好的環(huán)境外,還可以通過必要的資金監(jiān)督,減少企業(yè)管理的決策失誤,監(jiān)控項目公司的重大風(fēng)險,有效提升治理的效率。
第四,作為PPP項目直接受益者的社會公眾,也能夠促進(jìn)PPP治理機(jī)制的完善。當(dāng)PPP項目進(jìn)入運營期后,社會公眾有能力也有必要對項目提供公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)揮直接監(jiān)督作用。社會公眾對項目質(zhì)量的監(jiān)督和反饋,有利于提升項目質(zhì)量、改進(jìn)項目績效、完善PPP治理。
