“為了穩(wěn)增長而亂做PPP項目,長遠(yuǎn)來看很可怕,可能會發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授表示,近期官方更加重視PPP規(guī)范發(fā)展,控制風(fēng)險,今年毫無疑問是PPP的規(guī)范年。
5月,國家發(fā)改委一周內(nèi)召開三場座談會,摸底PPP發(fā)展中碰到的問題,并將上報給國務(wù)院;4月底,財政部、國家發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布通知,嚴(yán)禁地方政府利用PPP變相舉債;意在促使PPP規(guī)范發(fā)展的第四批國家PPP示范項目正在醞釀中; PPP條例也將在近期公開征求意見。
財政部PPP中心主任焦小平近日在“中國PPP良好實踐”國際研討會上表示,要保證PPP改革可持續(xù)發(fā)展,特別是在市場很熱的情況下,規(guī)范完善和控風(fēng)險至關(guān)重要,創(chuàng)新的油門、風(fēng)險的剎車和改革的方向盤皆不可偏廢。
潛藏債務(wù)風(fēng)險
2014年中央大力推廣PPP模式,希望借社會資本介入來提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率,進而促使政府職能轉(zhuǎn)變,推動財政體制改革和城鎮(zhèn)化健康發(fā)展,作為全面深化改革的重要抓手。
三年多時間里,PPP法規(guī)體系逐步完善,示范項目正發(fā)揮著“標(biāo)桿”和帶動作用,PPP項目資產(chǎn)證券化、PPP引導(dǎo)基金、獎勵政策等各類支持政策不斷出臺,地方政府對于推動PPP項目熱情高漲,更多投資者選擇加入。
“PPP改革已呈現(xiàn)出政府、企業(yè)、公眾三方共贏的良好局面。”主抓PPP工作的財政部副部長史耀斌在去年底的全國財政系統(tǒng)PPP工作推進會上表示,PPP改革工作正有序推進,取得積極成效。
財政部PPP中心數(shù)據(jù)顯示,截至2017年3月末,全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共計12287個,累計投資額14.6萬億元,覆蓋31個省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團和19個行業(yè)領(lǐng)域。其中,已簽約落地項目1729個,投資額2.9萬億元。
伴隨著PPP的爆炸式增長,不少問題也隨之暴露。最突出的是,部分地方政府借PPP變相舉債,即打著PPP的旗號采取政府承擔(dān)兜底責(zé)任的形式,政府回購、明股實債、固定回報等變相融資,增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患。
多位省級財政廳人士表示,地方的確存在不同程度的借PPP之名行變相融資之實,讓人很頭疼。
經(jīng)常給地方官員培訓(xùn)PPP的王守清還發(fā)現(xiàn),地方政府嫌做PPP模式比較麻煩,想方設(shè)法規(guī)避PPP制度要求,借道政府購買服務(wù)等方式變相上項目。
“部分地方借PPP變相舉債,規(guī)避PPP管理要求,做假PPP項目,本質(zhì)上還是觀念轉(zhuǎn)變不到位,沒有理解中央推廣PPP的意圖,簡單把PPP理解為新的融資手段,追求經(jīng)濟增長和個人政績。”王守清稱,“本來推PPP目的是化解政府債務(wù),但不規(guī)范操作下債務(wù)不減反增。”
中國國際工程咨詢公司研究中心主任李開孟在2017第十五屆水業(yè)論壇上表示,PPP模式下股權(quán)融資雖然由社會資本出資,但實際上是明股實債,債務(wù)資金要找當(dāng)?shù)仄脚_公司進行接盤,最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府或有債務(wù)。政府對各種支出責(zé)任或有負(fù)債不可能置之不理,使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式,而且大家用得不亦樂乎。
“隱形門檻”
除了潛藏的債務(wù)風(fēng)險,PPP在三年探索中還有不少實操中碰到的問題等待解決。
比如,個別地方政府通過設(shè)置高額保證金、注冊資本、銀行存款等條件,制造“隱形門檻”讓民營資本畏難。
龍元明城投資管理有限公司副總經(jīng)理苗紀(jì)江表示,“做PPP項目遇到的坎兒不少。比如一些項目投資額不到10億元,地方卻設(shè)置了總資產(chǎn)50億元甚至百億元的高門檻,把民企攔在門外。”
王守清發(fā)現(xiàn),確實有部分地方官員害怕民企參與到PPP項目。“因為項目做好了是理所當(dāng)然,如果出問題官員擔(dān)心給自己惹事,容易引發(fā)國有資產(chǎn)流失、政府監(jiān)管不力甚至受賄等質(zhì)疑。另外國企參與PPP項目出問題了,不會撂挑子,但民企可能就不干了,風(fēng)險不可控,也會影響官員政治生涯。”
同樣,民企也擔(dān)心政府不履約,長達二三十年合作中可能出現(xiàn)“新官不理舊賬”的現(xiàn)象,再加上自身能力局限,民營資本參與PPP項目也觀望居多,舉棋不定。
受政府和民企互相擔(dān)心對方不履約等因素影響,民營資本參與PPP項目積極性并不高也困擾著決策層。國外PPP模式限定私人資本參與,中國則根據(jù)國情,央企、國企也允許并在實踐中大量參與PPP項目建設(shè),市場人士擔(dān)心其中潛藏風(fēng)險。
惡性競爭的問題也愈演愈烈。
苗紀(jì)江表示,企業(yè)在PPP項目招投標(biāo)時低價競爭現(xiàn)象不少,比如中部一個幾十億的綜合管廊PPP項目,一家公司把回報率調(diào)到基準(zhǔn)利率,下浮到基本上沒有任何利潤空間,甚至?xí)潛p,這讓其他企業(yè)沒法與其競爭。如果政府同意這一報價,政府以后肯定吃虧,因為企業(yè)不可能不尋求利潤來給你免費做,很可能最后出現(xiàn)政府和企業(yè)雙輸局面。
PPP項目咨詢行業(yè)也面臨低價惡性競爭問題。
以廣西某地軌道交通投融資咨詢服務(wù)項目公開招標(biāo)為例,根據(jù)招標(biāo)信息,該項目預(yù)定的業(yè)務(wù)市場價起點為30萬元,但實際中標(biāo)價格卻僅為2.28萬元。以超低價中標(biāo)的現(xiàn)象,引起同行普遍質(zhì)疑,有業(yè)內(nèi)人士調(diào)侃“這點錢夠來回的路費嗎?”
另外,PPP發(fā)展還面臨諸如投資回報、融資渠道、忽視運營、稅收規(guī)則、退出渠道以及合格社會資本方選擇等多方面的問題。
PPP發(fā)展規(guī)范之年
其實,地方借PPP項目變相融資、規(guī)避PPP管理要求、PPP項目“重數(shù)量輕質(zhì)量”等問題早已為官方意識到。
財政部早在2015年就要求,每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任,占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%,這一紅線目的在于防控財政風(fēng)險。財政部還發(fā)文嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資,將項目包裝成PPP項目。
王守清表示，種種跡象顯示,打擊地方借PPP項目變相融資力度明顯加大。
“在財政部去年摸底地方違法違規(guī)舉債擔(dān)保之后,今年相關(guān)負(fù)責(zé)人被處罰,包括重慶市黔江區(qū)財政局局長被撤職。2月底,財政部發(fā)函公開質(zhì)疑武漢地鐵8號線PPP項目可能存在風(fēng)險分配不當(dāng)。再到50號文把包括PPP模式在內(nèi)的不規(guī)范地方政府舉債路子都堵死。”王守清稱。
財政部、發(fā)改委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會和證監(jiān)會六部門近期發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》,即上述50號文,一大要點就是規(guī)范PPP行為。
50號文要求,地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金,嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債,除國務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時,不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失,不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益,不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。
國家發(fā)改委也于近期連續(xù)召開了PPP金融機構(gòu)、專家和社會資本三場座談會。參與專家座談會的大岳咨詢總經(jīng)理金永祥表示,官方還是希望了解PPP發(fā)展中面臨哪些問題,并收集各方建議。
金永祥認(rèn)為,PPP發(fā)展中面臨的問題不少,比如項目出問題后中央和地方誰去監(jiān)管,如何監(jiān)管?地方達到10%財力上限后PPP模式怎么繼續(xù)走下去?不少沒完成融資的PPP項目如何與資金對接?未來費價改革和金融改革是PPP發(fā)展的關(guān)鍵。
財政部條法司副司長周勁松近日在PPP創(chuàng)新與規(guī)范發(fā)展論壇上表示,中國有關(guān)PPP的立法正在緊鑼密鼓推進,PPP條例已完成初稿,最近一兩個月會向社會公開征求意見。PPP立法以解決目前突出的問題為導(dǎo)向,同時體現(xiàn)制度建設(shè)的前瞻性、引導(dǎo)性,為PPP的發(fā)展發(fā)揮保障、促進和規(guī)范作用。
參與過PPP條例立法征求意見的君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅表示,不能指望一個PPP條例能解決所有問題,但它能對PPP規(guī)范發(fā)展起到積極作用。
財政部金融司司長孫曉霞近日表示,財政部對PPP實施正面清單管理,積極引導(dǎo)各地規(guī)范實施PPP項目,盡力杜絕清單之外的“擦邊球”。
“今年毫無疑問是PPP發(fā)展規(guī)范之年,從發(fā)改委這邊看,從穩(wěn)增長角度看能做PPP項目盡量做,但它也強調(diào)規(guī)范。金融機構(gòu)也在發(fā)文不能給地方違法違規(guī)借債。國資委讓央企做PPP,也在強調(diào)規(guī)范。”王守清稱。
