5月21日，“2017中國PPP投資創(chuàng)新論壇”的專家座談會在北京召開。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，圍繞如何完善國家政策法律、政府與社會資本平等合作、PPP新業(yè)態(tài)等話題，財政部PPP中心、國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學(xué)PPP研究中心的專家，龍元建設(shè)、中文在線等企業(yè)屆人士參與了討論。本次座談會由國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國經(jīng)濟時報社黨委書記王忠宏主持。7月22日，中國PPP投資創(chuàng)新論壇即將在上海國際會議中心舉行，主題為 “社會資本參與PPP模式面臨的機遇與挑戰(zhàn)”。
加強規(guī)范，平等合作
PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會資本合作供給的模式，在世界各國普遍推行。自中國國務(wù)院常務(wù)會議要求推進PPP改革以來，財政部、國家發(fā)改委等部門相繼出臺了指導(dǎo)文件。
國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組成員、辦公廳主任余斌在座談會上表示，PPP是黨的十八屆三中全會確定的重大改革，探索公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供過程中如何發(fā)揮企業(yè)和市場的作用。世界上做得比較好的是英國，PPP所占比例也只有15％。從我國地方政府的角度考慮，想少花錢做更多的業(yè)績，PPP能滿足這些要求。PPP當(dāng)年的初衷是“引入民間資本，引入民營企業(yè)的經(jīng)營管理機制，來提高公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給效率”。今年中央政府更加重視，這也是50號文件出臺的背景。
對于在實踐中出現(xiàn)的問題，余斌認(rèn)為，PPP確實需要一個規(guī)范的過程，在改革中不斷總結(jié)、不斷提高、不斷堵塞漏洞，更充分地發(fā)揮PPP的正面效果，不能因為有些地方政府、國有企業(yè)、銀行出了問題，就把板子打到PPP身上。要通過對問題的深入研究，出臺相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)章制度來完善PPP。
財政部PPP中心主任焦小平在座談會上表示，PPP改革是在公共服務(wù)領(lǐng)域貫徹落實十八屆三中全會全面深化改革精神的重要舉措。自2014年以來，財政部會同相關(guān)部門對項目操作進行流程化、標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，制定了路徑明確、流轉(zhuǎn)順暢、節(jié)點可控的改革路線圖。下一步，財政部將配合國務(wù)院法制辦積極推動PPP條例出臺。
焦小平還表示，PPP條例具有重要的先導(dǎo)作用。通過PPP條例，從頂層理順關(guān)系，實現(xiàn)改革一盤棋、分工不分家、分工不分治，有效解決目前部門職能疊加沖突問題。他認(rèn)為，PPP條例要立足于激勵創(chuàng)新、保護創(chuàng)新，要促改革、防風(fēng)險、穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)增長。
“PPP改革要處理好政府與市場的關(guān)系。”焦小平說，其一，政府是公共服務(wù)的供給人，引入市場競爭機制只是供給方式的轉(zhuǎn)變，不改變公共服務(wù)的本質(zhì)，亦不能免除政府的監(jiān)管責(zé)任。政府要依法按照“三個清單”創(chuàng)新管理方式，加強產(chǎn)權(quán)保護，抓好標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和績效考核，穩(wěn)定社會資本投資預(yù)期，保護老百姓的根本利益。其二，公共服務(wù)項目凡是市場能做的就采取PPP模式，放手讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府主要扮演“守夜人”的角色。PPP倡導(dǎo)物有所值理念，以提質(zhì)增效為目的，堅持公平競爭、平等合作、風(fēng)險分擔(dān)、全生命周期管理、績效付費、透明公開管理，可有效破解公共服務(wù)供給不足、品種單一、資源利用效率不高、區(qū)域發(fā)展能力不均衡等難題。
“PPP改革是一項系統(tǒng)工程，我們要將中央改革宏偉藍圖具體化成一張張施工圖，并以工匠久久為功的釘釘子精神，把新理念新思想新戰(zhàn)略落地。”焦小平強調(diào)。加快立法，理順關(guān)系
國家財政部、國家發(fā)改委當(dāng)前正在研究制訂PPP條例，目前，PPP規(guī)模非常大，財政部綜合信息平臺中入庫項目總投資額達14．6萬億元，各界期待加快立法來推動PPP改革進一步深化。
國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員孟春在座談會上表示，當(dāng)前影響民營企業(yè)參與PPP的一個突出問題就是缺乏統(tǒng)一的國家層面的PPP政策法律法規(guī)，部門規(guī)章政策存在一定交叉重疊，甚至存有一些不一致之處，改革的整體性、協(xié)調(diào)性有待加強。相關(guān)的土地政策、稅收政策與PPP運作不配套。如無法保障中選社會資本優(yōu)先取得土地，政府付費類項目是否需要繳納增值稅等問題應(yīng)當(dāng)盡快研究明確。
孟春認(rèn)為，目前部分PPP項目還存在不規(guī)范的現(xiàn)象。民營企業(yè)呼吁，“規(guī)范運作心里才能踏實。”孟春說，此外，融資環(huán)境融資支持不到位、合作周期風(fēng)險因素復(fù)雜多變、退出渠道尚不順暢等因素也掣肘了民營企業(yè)參與PPP模式。
針對以上問題，孟春建議，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗，以當(dāng)前創(chuàng)新實踐為基礎(chǔ)，進一步加強頂層設(shè)計，完善法律法規(guī)。著力推進信息公開，充分運用好公開透明這把戒尺，在PPP庫的基礎(chǔ)上，建立全國范圍的政府信用信息公開平臺，有重大違約狀況發(fā)生的，將相關(guān)責(zé)任人納入信用黑名單，從制度層面上給社會資本特別是民營企業(yè)吃下定心丸。
“還要優(yōu)化市場融資環(huán)境。要注重典型引路，打造PPP融資示范樣板，推動融資相關(guān)方思想觀念轉(zhuǎn)變，從根上解決民營企業(yè)融資難、融資貴的問題。”孟春說，要劃清雙方責(zé)權(quán)利。PPP是長期平等合作，政府既不能把社會資本當(dāng)“丫鬟”，也不能“甩包袱”。該承擔(dān)的責(zé)任一定要敢于擔(dān)當(dāng)，不該插手的要放手讓社會資本去做，充分發(fā)揮“看不見的手”的作用，促進要素自由流通和風(fēng)險的合理配置。鼓勵企業(yè)并購重組。目前市場上已經(jīng)有一些建筑商轉(zhuǎn)型為綜合服務(wù)商，把設(shè)計、運營環(huán)節(jié)整合起來；甚至還有咨詢機構(gòu)開始運作融資商、專業(yè)運營商，打造商業(yè)生態(tài)系統(tǒng)。民營企業(yè)可以發(fā)揮自身管理靈活性、運作專業(yè)性、市場敏感性等優(yōu)勢，搶抓機遇，整合擴大資源，不斷發(fā)展壯大。
國務(wù)院發(fā)展研究中心是第三方評估機構(gòu)，而國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部研究員張立群是參與PPP評估的成員之一。他到江蘇、浙江、山東、安徽展開調(diào)研，“從融資、建設(shè)、運營三個環(huán)節(jié)來看，PPP都收到了較明顯的成效。”
張立群認(rèn)為，PPP是一項綜合性改革，環(huán)節(jié)覆蓋基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項目的全生命周期，涉及到政府、企業(yè)、居民三個主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，是有機聯(lián)系的系統(tǒng)，必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，全面推進各方面相關(guān)改革。PPP也是基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域理順政府和市場關(guān)系的一項改革探索。現(xiàn)在從放管服的改革來看，重點還是在“放”的方面，就是放寬市場準(zhǔn)入，減少行政審批事項。而政府優(yōu)質(zhì)服務(wù)的短板亟須補齊。最近幾年一直強調(diào)補短板，很多城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都有短板，這是政府自身改革和能力建設(shè)的重要方面。中國要更好地發(fā)揮政府作用就離不開政府在這些方面能力的增強。通過PPP的改革探索，在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域進一步理順政府和市場的關(guān)系，提高資源配置的效率。這個領(lǐng)域的PPP模式，國外也在探索中，“我國的實踐探索比國外更活躍。PPP改革取得的成效被各個方面所認(rèn)可、所接受的規(guī)則、所確立的模式，要通過立法的形式明確下來。要注重用好法律這個治國重器。”
清華大學(xué)PPP研究中心主任助理王少華表示，正在編制中國PPP城市發(fā)展指數(shù)，把333個地級市PPP投資環(huán)境做一個排名，這對政府來說是軟約束，如果政府違約不誠信，那指數(shù)就會下降。中國PPP市場是萬億元的市場，應(yīng)推進PPP項目的科技化、科技項目的PPP化。如果一些好的科技項目、科技元素運用到市場里，就能降低綜合成本1個點、2個點，這是巨大的社會效應(yīng)。一些好的科技項目也可以用PPP的模式去推進，比如設(shè)計政府付費購買基本服務(wù)，然后再配合使用者付費的模式，就能把城市大數(shù)據(jù)建起來，從這個基礎(chǔ)上再催生出智慧城市、智慧醫(yī)療，包括土壤修復(fù)、鹽堿地改造等。
政策約束，創(chuàng)新模式
與會嘉賓在座談會上表示，國家應(yīng)當(dāng)鼓勵社會資本對新業(yè)態(tài)、新消費、新領(lǐng)域運用PPP模式來探索。
從企業(yè)層面而言，龍元建設(shè)集團副總裁、龍元明城投資公司總經(jīng)理顏立群表示，政策確實需要更高層面的法律來約束。“現(xiàn)在社會資本已經(jīng)擴散了，從剛開始的建筑商擴散到各個領(lǐng)域的運營商，無論是招商的、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營的，還是做文化、體育、旅游等，都已經(jīng)進入PPP行業(yè)。金融機構(gòu)從銀行到私募、公募基金，證券公司都對PPP積極投入。未來會有更多領(lǐng)域的社會資本增加。”但他表示，東中西部地區(qū)差異非常大，中西部政府的培訓(xùn)亟待加強。有些地區(qū)直到現(xiàn)在為止，還不知道為什么要做PPP；有些地方政府把企業(yè)性質(zhì)作為非常重要的招標(biāo)條件，“其實我們要共同維護營造一個好的競爭環(huán)境，不要惡性競爭”。
在談到社會資本如何參與PPP商業(yè)模式時，中文在線集團常務(wù)副總經(jīng)理王敏表示，它是一個摸索、探索的過程，把各種產(chǎn)業(yè)的跨界、融合作為一個主題，這樣就可以碰撞出火花。他們提出打造文化PPP，就是一個新業(yè)態(tài)、新技術(shù)、新模式，目前有一些項目在陸續(xù)進行中。
“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革就是給老百姓提供更多的一些選擇，尤其是服務(wù)。”對于PPP的未來發(fā)展，王敏表示，很多產(chǎn)業(yè)需要跨界，不是某一個建筑企業(yè)，某一個科技企業(yè)，某一個文化企業(yè)可以單獨做的事情，一定是成立聯(lián)合體，大家抱團取暖，一起利用PPP模式實現(xiàn)地方政府經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)企業(yè)的盈利。
