“積力之所舉，則無不勝也;眾智之所為，則無不成也。”5月18日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心副主任韓斌在“中國(guó)PPP良好實(shí)踐國(guó)際研討會(huì)”暨“中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府和社會(huì)資本治理研究院”成立大會(huì)上這樣表示。
這句話一語(yǔ)雙關(guān)。一方面，以研討會(huì)、研究院的形式聚集多雙邊國(guó)際機(jī)構(gòu)、相關(guān)部委、社會(huì)資本、研究機(jī)構(gòu)力量來交流經(jīng)驗(yàn)，本身是積力聚智之舉;另一方面，所探討的重要議題PPP(政府和社會(huì)資本合作)模式也是聚合力、求合利的代表。
應(yīng)當(dāng)說，PPP是近年來備受關(guān)注同時(shí)其成效也具有一定爭(zhēng)議性的熱點(diǎn)。那么，新一輪PPP改革推動(dòng)已3年有余。作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手，被寄予厚望的PPP究竟取得了哪些成績(jī)?又有哪些亟待解決的問題?
成績(jī)斐然：系統(tǒng)改革的尖兵
說到成績(jī)，直觀上最明顯的感受是項(xiàng)目。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)黨委書記傅紹林在致辭中表示，在國(guó)務(wù)院和相關(guān)部委的大力推動(dòng)下，政府與社會(huì)資本的合作在我國(guó)有了長(zhǎng)足進(jìn)展，一批涵蓋交通、市政環(huán)保、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老和文化等多個(gè)領(lǐng)域的項(xiàng)目投入建設(shè)和交付運(yùn)營(yíng)。世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)楊少林補(bǔ)充表示，截至2017年3月，中國(guó)中央政府PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)已登記了12000多個(gè)項(xiàng)目，涉及能源、交通、水資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育等19個(gè)行業(yè)，預(yù)計(jì)投資總額達(dá)10億美元。
與可量化指標(biāo)相比，更艱難同時(shí)也有著更長(zhǎng)期影響的則是制度建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。作為PPP項(xiàng)目的主要推動(dòng)者之一，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心主任焦小平在談及PPP時(shí)更著眼于政策和法規(guī)框架。“這次我們建立了一個(gè)‘五位一體’的制度框架。與過去中央出臺(tái)50條意見或60條意見、地方參考執(zhí)行的模式不同，這輪深化改革更強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)。未來更多的改革以中央重大決策為基點(diǎn)，中央是設(shè)計(jì)師，部委則應(yīng)該做一個(gè)盡職的工程師，像我們具體的工作人員則應(yīng)該做一個(gè)很好的工匠，把中央的頂層設(shè)計(jì)變成一個(gè)世紀(jì)成果落地。所以，我們?cè)赑PP的設(shè)計(jì)中，在傳統(tǒng)的路徑之外，加大了政策和法規(guī)的建設(shè)。預(yù)算法、政府采購(gòu)法包括PPP條例的制定，都在緊鑼密鼓地制定中。”焦小平表示，實(shí)際上，PPP發(fā)揮了改革尖兵的作用，甚至帶動(dòng)了行政體制改革、財(cái)政體制改革以及投融資體制改革。
這樣的努力已初見成效。盡管在3年時(shí)間里，大多PPP項(xiàng)目仍處于初期階段，但是“物有所值”，這個(gè)核心觀念始終是重中之重。焦小平強(qiáng)調(diào)，PPP不是簡(jiǎn)單的融資，更要求把錢花在刀刃上。“傳統(tǒng)項(xiàng)目最終的規(guī)劃和最后的決算差額可能達(dá)到40%左右，而在PPP項(xiàng)目庫(kù)中的項(xiàng)目招標(biāo)價(jià)往往比規(guī)劃節(jié)省10%到20%。這意味著，PPP相對(duì)于傳統(tǒng)的非引進(jìn)模式至少節(jié)省50%的資金。”
而在上海的一個(gè)PPP示范項(xiàng)目中，這樣的“物有所值”已經(jīng)有所體現(xiàn)。焦小平表示，根據(jù)上海市委書記介紹，借助PPP項(xiàng)目，該市一個(gè)污水處理廠僅僅在建造環(huán)節(jié)即節(jié)省投資超過20%，如果考慮到其他周期的成本節(jié)省，效果將會(huì)更加明顯。
擔(dān)憂：利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制待完善
有甜難免有苦，有喜也伴隨有憂。談成績(jī)之余，PPP項(xiàng)目直接參與者也道出了各自的酸甜苦辣。
作為社會(huì)資本方的代表，中國(guó)政企合作投資基金公司總經(jīng)理劉隆文在圓桌討論時(shí)毫不諱言，直指PPP項(xiàng)目過程中的三大“不規(guī)范”：一是以民股持債問題為代表的融資環(huán)節(jié)不規(guī)范，這背后不僅反映權(quán)益界定不清晰，更暴露出項(xiàng)目參與者僅把PPP視為一次融資，而在一定程度上漠視后續(xù)經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)等風(fēng)險(xiǎn);二是重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)不規(guī)范，這極易導(dǎo)致項(xiàng)目轟轟烈烈開始，悄無聲息終止，背離了項(xiàng)目建設(shè)的應(yīng)有之義;三是PPP上位法暫時(shí)缺失的制度不規(guī)范，導(dǎo)致“九龍治水”，各部門、各機(jī)構(gòu)相互掣肘，影響項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)效率。
對(duì)此也有感同身受者。即使是國(guó)企央企，中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司執(zhí)行董事傅俊元也有自己的擔(dān)憂，提出政府履約能力問題、參與主體中企業(yè)淪為最大風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者、項(xiàng)目惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的收益回報(bào)低、融資渠道單一、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)年限設(shè)置不合理等問題，都將限制PPP的經(jīng)營(yíng)效率，同時(shí)也降低企業(yè)的參與熱情。
機(jī)遇：抓住“一帶一路”機(jī)遇將PPP推向全球
在PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程中，英國(guó)等先行者的經(jīng)驗(yàn)曾給人們啟發(fā)，而中國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也正向全球推廣。
世界銀行常務(wù)副行長(zhǎng)楊少林表示，“一帶一路”倡議將中國(guó)與60多個(gè)沿線國(guó)家聯(lián)系起來，這些國(guó)家的人口占世界人口的比重為62%，GDP的占比也達(dá)到全球GDP的30%，已知能源儲(chǔ)量占比為35%。這一寶貴的機(jī)會(huì)，正為PPP地區(qū)合作和互聯(lián)互通提供了重大發(fā)展機(jī)遇。
目前，世界銀行已經(jīng)在進(jìn)行相關(guān)探索，力求將優(yōu)惠貸款和社會(huì)資本有效結(jié)合以及提供恰當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制，更加有效地引入社會(huì)資本，為客戶提供具有比較優(yōu)勢(shì)的綜合解決方案，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集更多資金。
實(shí)際上，在剛剛閉幕的“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇上，世界銀行與其他5個(gè)多邊開發(fā)銀行一道與中國(guó)財(cái)政部共同簽署了一分諒解合作備忘錄，以支持“一帶一路”倡議的實(shí)施;世行集團(tuán)的三個(gè)主要機(jī)構(gòu)，世界銀行國(guó)際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)可以提供獨(dú)特的融資工具組合，發(fā)揮杠桿作用，調(diào)動(dòng)公共和社會(huì)資本，向“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)行投資。而中國(guó)在拓展PPP方面的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為其他國(guó)家提供有益的借鑒。
