一、政府和社會資本合作(PPP)的出臺背景:推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,“出錢自己辦——少出錢請人辦——不出錢只放權(quán)”等多管齊下,打造我國公共支出和公共服務(wù)的現(xiàn)代治理體系

2015年11月,習近平同志在中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第十一次會議上提出:“在適度擴大總需求的同時,著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,著力提高供給體系質(zhì)量和效率,增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力。”“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的提出,標志著我國宏觀經(jīng)濟政策從需求管理向供給管理的重大調(diào)整,中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有望迎來實質(zhì)性突破。中央之所以現(xiàn)在提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”,主要原因在于單純的需求管理難以助推中國經(jīng)濟“爬坡過坎”。

供給側(cè)改革要解決的基本問題就是,公共部門不能盲目自信。近年來,不管是對于“大眾創(chuàng)業(yè),萬眾創(chuàng)新”、還是新能源汽車的推廣,政府部門都推出了大量的財政補貼。然而,這些財政補貼不少“淪為”了企業(yè)的“唐僧肉”,企業(yè)偽造能耗等相關(guān)數(shù)據(jù)騙取補貼、套取補貼的案例并不罕見。大量低效、無效財政補貼在扭曲市場資源配置的同時,還加重了有效市場經(jīng)濟部門的財稅負擔。人們經(jīng)常會關(guān)注稅收的效率損失(deadweight loss),事實上政府補貼等有違非歧視原則的財政補貼的效率損失同樣不容忽視。因此,推進供給側(cè)改革,要求政府部門從不可持續(xù)的“財政刺激陷阱”中主動解脫出來。一定規(guī)模、一定時點的財政刺激政策,確實可以使經(jīng)濟企穩(wěn)回升;但是長期大規(guī)模刺激、超越了最佳臨界點,其邊際效應(yīng)必將不斷減弱,甚至會形成“刺激效應(yīng)越減弱——刺激規(guī)模越擴大——市場經(jīng)濟部門稅費負擔越重”的惡性循環(huán),公共部門對私人部門的“擠出效應(yīng)”不斷擴大。只有這樣,才能真正實現(xiàn)“減輕企業(yè)稅費負擔”。

同時,2014年以來,我國社會經(jīng)濟發(fā)展進入 “新常態(tài)”,突出表現(xiàn)為“增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期”的“三期疊加”。與我國社會經(jīng)濟正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長相伴隨,我國財政收入正由高速增長轉(zhuǎn)為中低速增長。如果按照“以收定支”來謀劃,新常態(tài)之下中低速增長的財政收入也將難以支撐過去政府部門“以我為主”的財政支出“高舉高打”。

20世紀80年代財稅體制改革的主基調(diào)是“放權(quán)讓利”,當時財稅體制改革的前提是集中過度的計劃經(jīng)濟體制,而且后來分權(quán)過度之后,1994年分稅制改革又提出了提高全國財政收入和中央財政收入的“兩個比重”。我國2014年財政收入的22%左右的比重基本合適,也為了避免“來回折騰”,這樣我國當前供給側(cè)財稅治理改革的基本思路就非常清楚了,那就是“簡政放權(quán)”。

為此,我國先期已經(jīng)進行了政府和社會資本合作模式(PPP)、政府購買公共服務(wù)等改革,以撬動社會資本,同時為政府“瘦身”。此外,還可以充分發(fā)揮碳交易(cap and trade)、排污權(quán)交易、公共資源交易平臺、特許經(jīng)營(concession)等市場化交易機制的作用,讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。這樣做的好處就是,既保證了相關(guān)公共產(chǎn)品的提供,又防止政府規(guī)模的借機擴大、防止政府越俎代庖?？傊?推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,需要“出錢自己辦——少出錢請人辦——不出錢只放權(quán)”等多管齊下,打造我國公共支出和公共服務(wù)的現(xiàn)代治理體系。

二、以更寬廣的視野來認識政府和社會資本合作

然而,理想很豐滿,現(xiàn)實未必一定能夠如人所愿。2016年4月出現(xiàn)的魏則西事件清晰地向人們表明,政府公共部門關(guān)注的是公共利益,而社會民間資本更關(guān)注的還是自身利益的最大化。如果通過政府和社會資本合作(PPP)等模式簡單粗暴地將社會資本嵌入政府公共產(chǎn)品的提供過程,那么社會資本很可能“狐假虎威”,獲得了謀取更大私人利益的“抓手”,進而扭曲公共產(chǎn)品的提供,從而損害社會整體利益。為此,對于政府和社會資本合作模式不能放任自流,必須加以規(guī)范和限制。盡管政府部門是在公共利益軌道上“公轉(zhuǎn)”,而社會資本在私人利益軌道上“自轉(zhuǎn)”,二者看似風牛馬不相及,但是讓社會資本在私人利益軌道“自轉(zhuǎn)”基礎(chǔ)上,將其納入政府部門“公轉(zhuǎn)”的“星系”,則有望實現(xiàn)政府與社會資本之間的“雙贏”。

當然,對于政府和社會資本合作,我們還需要有更寬廣的視野。如前所述,此次政府和社會資本合作模式被提出的背景是2014年以來我國社會經(jīng)濟發(fā)展遇到的“新常態(tài)”。也就是說,2014年以前,這一問題并非如此迫切。上溯至2001年我國“入世”以來,我國成為“世界工廠”,成功的出口導向型的經(jīng)濟發(fā)展模式使我國充分分享了經(jīng)濟全球化的“大蛋糕”。當時一是政府財政收入充沛;二是社會資本主要分布在出口部門經(jīng)濟領(lǐng)域。然而,現(xiàn)在時過境遷,全球經(jīng)濟不景氣導致我國外需不振,政府部門、特別是地方政府部門“擼胳膊挽袖子”親自來到了“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)”的第一線,通過地方融資平臺集中了大量資金。這時的社會資本面臨既無“源水資金”、又無“投資項目下鍋”的窘境。因此,歸結(jié)起來,政府和社會資本合作模式要想健康發(fā)展,首先需要處于“強勢地位”的政府部門在一定程度上“放手”、“讓位”,給社會資本以更大的“用武之地”。2016年底以來,美聯(lián)儲在金融危機之后開啟了“縮表”進程,即要壓縮其2008年金融危機以來執(zhí)行的量化寬松的貨幣政策,為其央行的資產(chǎn)負債表“減費”,標志著其貨幣政策的“轉(zhuǎn)向”。與此相呼應(yīng)的是,美國總統(tǒng)特朗普也啟動了“減稅”計劃。如果將政府財政收支看成是政府的“資產(chǎn)負債表”的話,特朗普“減稅”就是政府財政收支的一種“縮表”嘗試——當然在強大的政治壓力面前,這種政府財政的“縮表”并一定能夠輕易成功。實際上,不管是央行的“縮表”、還是政府財政的“縮表”,都不一定是絕對的,相對“縮表”更為常見。也就是說,央行貨幣發(fā)行和財政擴張的步伐只要相對慢于經(jīng)濟增長,就是一種“縮表”。我國生活在“地球村”當中,我國早在2015年就提出以“三去一降一補”為核心內(nèi)容的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年底的中央經(jīng)濟工作會議以“房子是用來住的,不是用來炒的”為標志,國家加大了對防范和化解系統(tǒng)性金融風險的工作力度。這就為政府和社會資本合作提供了更大的空間和可能。

可見,今天我們對政府和社會資本合作模式關(guān)注的核心問題依然是政府與市場之間的關(guān)系如何處理的問題。政府與社會資本在各自的軌道上運行同時又如“自轉(zhuǎn)”與“公轉(zhuǎn)”一樣渾然一體,而不能你只有我、我中有你,渾水之后必然會有人借機摸魚。