經(jīng)過三年多的推廣，中國PPP改革取得了巨大進(jìn)展，但仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)，需要我們在“規(guī)范”上下功夫，圍繞建立和完善中國PPP治理體系而努力。

一、中國PPP改革已進(jìn)入“深水區(qū)”

十八屆三中全會(huì)以來，中央層面開始大力推行PPP模式。本次推廣PPP模式，不僅將其當(dāng)作一種融資手段，而是賦予其促進(jìn)體制機(jī)制變革、提升執(zhí)政能力的使命，將PPP改革視為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新。

三年多來，PPP改革取得了積極成效。截至目前，僅財(cái)政部統(tǒng)計(jì)的全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫項(xiàng)目就達(dá)到了12287個(gè)，累計(jì)投資額14.6萬億元，覆蓋了31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)及新疆兵團(tuán)和19個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。其中，已簽約落地項(xiàng)目1729個(gè)，投資額2.9萬億元。

但是，在看到PPP改革取得明顯進(jìn)展的同時(shí)，我們也要清醒認(rèn)識(shí)到PPP改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，目前仍面臨著觀念轉(zhuǎn)變不到位、改革發(fā)展不平衡、民營資本參與率不高、部分項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、法律保障和政策銜接不健全等亟待解決的問題和挑戰(zhàn)。PPP改革是體制機(jī)制的重大創(chuàng)新，要實(shí)現(xiàn)其獨(dú)特的制度優(yōu)勢，規(guī)避各種困難和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵是要建立并不斷完善中國PPP的治理體系。

二、PPP治理的內(nèi)涵

要正確理解PPP治理的內(nèi)涵，首先要明白“治理”這一概念的由來。“治理”源于企業(yè)(公司)治理，是把市場領(lǐng)域的概念借用到公共領(lǐng)域。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，股份制公司開始出現(xiàn)，所有者與經(jīng)營者逐步分離，委托代理關(guān)系亦隨之產(chǎn)生。如何協(xié)調(diào)股東、董事會(huì)、管理層和員工之間的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，以及信息和契約不完備條件下的委托代理關(guān)系，就超越了原有的公司管理范疇，催生了公司治理的理念?？梢哉f，公司治理的核心問題就是包容多元主體和多元利益的關(guān)系。

目前，關(guān)于“治理”的概念尚無統(tǒng)一明確的定義，不過學(xué)界普遍認(rèn)為，治理超越了傳統(tǒng)的管理理論，強(qiáng)調(diào)的是多元主體間的互信互利、相互依賴、平等協(xié)商和聯(lián)合績效。將治理的概念借用到PPP改革中，PPP治理的目標(biāo)是減少不確定性，防范和化解PPP風(fēng)險(xiǎn)。PPP治理的主體具有平等性和合作性，即在PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本是平等的治理主體。PPP治理的核心是，通過規(guī)范治理主體的權(quán)、責(zé)、利關(guān)系，在平等互利關(guān)系基礎(chǔ)上建立共治關(guān)系，從而真正實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，最終指向激勵(lì)相容、系統(tǒng)共贏。

三、如何構(gòu)建中國PPP治理體系

構(gòu)建PPP治理體系是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要社會(huì)各方的參與和努力。大致而言，我們可從宏觀、中觀和微觀這三個(gè)角度來探討。

(一)宏觀上，處理好政府和市場關(guān)系。

深化PPP改革，核心是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用;關(guān)鍵是加快轉(zhuǎn)變政府職能，“不越位、不缺位”，該放給市場和社會(huì)的權(quán)要放足、放到位，該政府管的事要管好、管到位。

具體來說，PPP改革是一項(xiàng)綜合性改革，具有很強(qiáng)的牽引性，需要行政體制、財(cái)政體制和投融資體制等改革配套推進(jìn)。只有進(jìn)一步深化行政體制改革，加大“放管服”力度，打破壟斷，降低準(zhǔn)入門檻，政府和市場平等合作，社會(huì)資本特別是民營資本才有信心長期投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域;只有深化財(cái)政體制改革，把政府在項(xiàng)目合同中承擔(dān)的支出責(zé)任納入政府財(cái)政預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃，才能消除社會(huì)資本投資后顧之憂;只有深化投融資體制改革，推進(jìn)投融資多元化，加快融資便利性，提高資金流動(dòng)性，社會(huì)資本才有展示的舞臺(tái)，公共投資的有效性才能在體制上、機(jī)制上得到保障。

PPP模式不是政府的“甩包袱”，而是政府行政能力的升級。一方面，政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，提高自身規(guī)劃能力;另一方面，政府還要加強(qiáng)市場活動(dòng)監(jiān)管，以確保公共服務(wù)提供的公平。

(二)中觀上，處理好中央與地方及政府各部門間的關(guān)系。

縱觀中國歷史，中央與地方的關(guān)系始終是關(guān)乎國家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大命題。中國特殊的歷史現(xiàn)實(shí)和文明傳統(tǒng)要求中國建立并維持一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，以利于中國文明有效應(yīng)對各類大規(guī)模挑戰(zhàn)。但與此同時(shí)，在政令統(tǒng)一的前提下，中國的治理必須兼顧各地現(xiàn)實(shí)，因地因時(shí)制宜，降低治理成本，以利于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化繁盛。在現(xiàn)階段，處理好中央與地方關(guān)系的核心是合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，這是政府有效提供基本公共服務(wù)的前提和保障，也是構(gòu)建PPP治理體系進(jìn)而完善國家治理體系的客觀需要。一方面，按照建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的要求，落實(shí)基本公共服務(wù)提供責(zé)任，中央應(yīng)根據(jù)各地情況給予地方政府發(fā)展本地PPP項(xiàng)目的一定自主權(quán);另一方面，中央也要對地方的PPP項(xiàng)目特別是跨區(qū)域的項(xiàng)目發(fā)揮必要的監(jiān)管作用，對推廣應(yīng)用PPP模式規(guī)范且成效明顯的地區(qū)，給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)，體現(xiàn)激勵(lì)相容，促進(jìn)全國公共服務(wù)均等化。

構(gòu)建中國PPP治理體系，還需協(xié)調(diào)好政府各部門間的關(guān)系。在中央層面，國務(wù)院已經(jīng)明確財(cái)政部和國家發(fā)改委分工負(fù)責(zé)推進(jìn)PPP模式，近年來兩部委也分別出臺(tái)了大量規(guī)范性政策文件。但實(shí)際上，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施存在著大量交叉重疊，涉及具體項(xiàng)目時(shí)，地方政府仍感覺無所適從。因此，中央有必要組建跨部門的PPP協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各相關(guān)部門權(quán)力、責(zé)任和利益;地方政府更應(yīng)建立由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭、財(cái)政和發(fā)改等相關(guān)部門參加的PPP領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，以大幅降低制度性交易成本，提高PPP推廣應(yīng)用效率，完善PPP治理體系。

(三)微觀上，協(xié)調(diào)好利益相關(guān)方的關(guān)系。

PPP項(xiàng)目大多具有公益性、準(zhǔn)公益性，需要協(xié)調(diào)好政府、社會(huì)資本、融資機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方面的關(guān)系，發(fā)揮好這些直接利益相關(guān)方在PPP治理中的積極作用。

第一，政府在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮著重要作用，并可能承擔(dān)著主導(dǎo)方、委托方、投資方、服務(wù)方、監(jiān)督方和付費(fèi)方(如有)等非常復(fù)雜的多重角色。為完善PPP治理，政府既要規(guī)范運(yùn)作好PPP項(xiàng)目，通過公開競爭等方式公平、擇優(yōu)選定社會(huì)投資方，又要增強(qiáng)契約意識(shí)，不能“新官不理舊賬”，還要加大信息公開力度并承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)，切實(shí)維護(hù)好公共利益。

第二，社會(huì)資本方的規(guī)范高效運(yùn)作是完善PPP項(xiàng)目治理的關(guān)鍵。社會(huì)資本方投資PPP項(xiàng)目是為了獲取利益，但在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，也應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督政府履約行為的必要職責(zé)。一方面，社會(huì)資本應(yīng)該加強(qiáng)項(xiàng)目管理，通過設(shè)計(jì)、采購、施工和運(yùn)營等全生命周期的各環(huán)節(jié)努力，來降低成本、提高效率;另一方面，社會(huì)資本各方也要完善公司治理，處理好特殊目的公司(SPV)的股東與管理層以及控制性大股東與其他股東之間的關(guān)系。完善的公司治理是發(fā)揮好社會(huì)資本投資各方積極作用的關(guān)鍵。公司治理的主要機(jī)制包括信息披露、股東會(huì)、董事會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和公司控制權(quán)市場等，核心是健全董事會(huì)治理機(jī)制，而在PPP治理中，還涉及社會(huì)資本方與政府股權(quán)投資方的互相監(jiān)督和共同治理。

第三，為PPP項(xiàng)目提供主要資金來源的融資機(jī)構(gòu)，可以有效推動(dòng)PPP治理機(jī)制的改善。無論是基金、信托等股權(quán)方，還是銀團(tuán)貸款等債權(quán)方，除了要推動(dòng)融資創(chuàng)新和為民間資本融資創(chuàng)造更好的環(huán)境外，還可以通過必要的資金監(jiān)督，減少企業(yè)管理的決策失誤，監(jiān)控項(xiàng)目公司的重大風(fēng)險(xiǎn)，有效提升治理的效率。

第四，作為PPP項(xiàng)目直接受益者的社會(huì)公眾，也能夠促進(jìn)PPP治理機(jī)制的完善。當(dāng)PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后，社會(huì)公眾有能力也有必要對項(xiàng)目提供公共服務(wù)的質(zhì)量發(fā)揮直接監(jiān)督作用。社會(huì)公眾對項(xiàng)目質(zhì)量的監(jiān)督和反饋，有利于提升項(xiàng)目質(zhì)量、改進(jìn)項(xiàng)目績效、完善PPP治理。

四、完善中國PPP治理體系，應(yīng)發(fā)揮好財(cái)政作用

關(guān)于中國的PPP治理，目前社會(huì)上最關(guān)心的就是在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中如何處理發(fā)改和財(cái)政的關(guān)系。參照國內(nèi)實(shí)踐和國際經(jīng)驗(yàn)，筆者建議構(gòu)建并完善由財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP發(fā)展和治理機(jī)制，主要理由如下：第一，在十八屆三中全會(huì)明確提出“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”之后，財(cái)政部率先推廣PPP模式，以期為地方政府債務(wù)去杠桿，并使得地方融資平臺(tái)的迷途暗道轉(zhuǎn)化為PPP的光明大道。本輪PPP改革得以大力推進(jìn)和規(guī)范發(fā)展，離不開各級財(cái)政部門的努力,這一點(diǎn)已基本成為全社會(huì)的共識(shí)。第二，PPP項(xiàng)目涉及公眾利益，大多離不開財(cái)政資金的支持，因此很多項(xiàng)目的長期支付資金可能會(huì)給地方政府帶來一定的隱性債務(wù)。國際貨幣基金組織(IMF)也一直擔(dān)憂：作為一種創(chuàng)新型政企合作模式，傳統(tǒng)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則難以對其進(jìn)行清晰準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)處理，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目相關(guān)的債務(wù)可以從政府的表內(nèi)剝離到表外，轉(zhuǎn)化為隱性債務(wù)。而建立由財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP治理機(jī)制，有利于抑制地方政府不顧自身實(shí)力盲目上馬PPP項(xiàng)目的沖動(dòng)，控制地方政府隱性負(fù)債規(guī)模，推動(dòng)各級財(cái)政安全、可持續(xù)發(fā)展。第三，從英國、加拿大、澳大利亞等PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達(dá)國家來看，大多是在財(cái)政系統(tǒng)組建專門的權(quán)威機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)PPP模式的規(guī)制和管理，這對推動(dòng)PPP的發(fā)展完善起到了至關(guān)重要的作用。

2013年底以來，隨著PPP制度體系的建立和完善，特別是財(cái)政部入庫PPP項(xiàng)目信息的逐步公開，以及地方政府舉債融資等行為的進(jìn)一步規(guī)范，中國PPP治理體系的根基正在不斷夯實(shí)。下一步，財(cái)政部門還應(yīng)繼續(xù)健全PPP制度體系，進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，規(guī)范PPP治理體系。

一是加快立法進(jìn)程，破除政策障礙。應(yīng)積極推動(dòng)做好PPP立法工作，強(qiáng)化頂層制度規(guī)則的統(tǒng)領(lǐng)作用，并協(xié)調(diào)解決土地、稅收、融資、價(jià)格等方面的政策障礙。

二是推動(dòng)信息公開，完善反饋機(jī)制。要加大信息公開披露力度，確保項(xiàng)目實(shí)施公開透明，以提高項(xiàng)目全生命周期線上監(jiān)管能力，防范政府變相舉債、過度承諾、支付違約等行為。同時(shí)，還要加快信息平臺(tái)和反饋機(jī)制建設(shè)，拓寬公眾監(jiān)督渠道和手段，保證項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。

三是優(yōu)化兩個(gè)“論證”，規(guī)范項(xiàng)目篩查。發(fā)揮財(cái)政承受能力論證和物有所值評價(jià)對PPP項(xiàng)目的篩選審查作用，讓政府和社會(huì)資本理性參與PPP項(xiàng)目。中央層面應(yīng)細(xì)化兩個(gè)“論證”的實(shí)操步驟，地方政府應(yīng)認(rèn)真做好前期論證工作，合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化績效導(dǎo)向與監(jiān)控，降低社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的“盲目性”和“僥幸”心理。

四是加強(qiáng)績效考核，強(qiáng)化外部監(jiān)督。要建立預(yù)算績效考核和第三方績效考核體系，按照“激勵(lì)相容、提質(zhì)增效”的目標(biāo)，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收績效指標(biāo)體系，覆蓋PPP項(xiàng)目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收。

五是促進(jìn)國際合作，借鑒治理經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)加大與國際多邊組織和發(fā)達(dá)國家雙邊專業(yè)機(jī)構(gòu)的合作力度，學(xué)習(xí)借鑒吸收先進(jìn)的治理理念，并積極推動(dòng)中國企業(yè)“走出去”，落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略。

PPP模式潛力巨大，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，對于推動(dòng)市場準(zhǔn)入放寬、發(fā)揮財(cái)政杠桿作用、釋放社會(huì)創(chuàng)新活力、優(yōu)化公共服務(wù)供給、提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率等都具有重要而深遠(yuǎn)的意義。完善的PPP治理體系是發(fā)揮好PPP模式積極作用的重要保障和必備前提。期待在深化PPP改革的進(jìn)程中，政府各部門和社會(huì)各方都能積極參與進(jìn)來，攜手并進(jìn)，為完善PPP治理添磚加瓦，為不斷滿足人民日益增長的多樣化公共服務(wù)需求而不懈努力。