2017年的政府工作報(bào)告要求，繼續(xù)深化政府和社會(huì)資本合作(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“PPP”)的相關(guān)政策和運(yùn)行機(jī)制，尤其強(qiáng)調(diào)政府要帶頭講誠(chéng)信，決不能隨意改變約定。自2014年下半年國(guó)家出臺(tái)多個(gè)關(guān)于實(shí)施PPP的指導(dǎo)性文件后，全國(guó)各地在實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)了不少亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。針對(duì)PPP推廣應(yīng)用過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，提出以下基本的化解對(duì)策。

第一，嚴(yán)格限定PPP項(xiàng)目范圍。在PPP推廣應(yīng)用中，要對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)真審查，限定PPP項(xiàng)目范圍，避免以融資為目的、無(wú)盈利預(yù)期的“偽PPP”項(xiàng)目落地。應(yīng)把PPP項(xiàng)目和財(cái)務(wù)可承受能力掛鉤，避免一味求大求多。近年來(lái)，PPP項(xiàng)目爆發(fā)式增長(zhǎng)成為新增地方債的最大渠道。在實(shí)施PPP之前，政府的各種投融資平臺(tái)因政策的限制，已經(jīng)無(wú)法具體地操作。PPP方式由于以項(xiàng)目投資的方式注入資金，未作為政府債務(wù)處理而被青睞，但實(shí)際上是一種隱性債務(wù)，增加了未來(lái)財(cái)政的隱性負(fù)擔(dān)。

第二，提高民間資本參與率。在PPP方案制定、項(xiàng)目采購(gòu)資格預(yù)審、審查及合同簽訂過(guò)程中，嚴(yán)禁變相設(shè)置民間資本達(dá)不到的過(guò)高門(mén)檻，做好項(xiàng)目責(zé)權(quán)利分配，營(yíng)造公平誠(chéng)信的環(huán)境。李克強(qiáng)總理多次強(qiáng)調(diào)，要把PPP作為拉動(dòng)民間投資的一種重要方式。從前兩批財(cái)政部示范的落地項(xiàng)目來(lái)看，民間資本參與PPP的比例并不高。實(shí)際參與PPP的主要有兩類(lèi)機(jī)構(gòu)，一是國(guó)企施工單位，尤以央企施工單位為主;二是金融和類(lèi)金融機(jī)構(gòu)。民間資本參與率不高的原因主要有三點(diǎn)：一是顧慮政府誠(chéng)信;二是民間自有資金過(guò)剩并不明顯，反而預(yù)算約束普遍較多;三是準(zhǔn)入門(mén)檻受限。地方政府往往青睞國(guó)企的地位、聲譽(yù)，為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，偏向于和它們合作，通過(guò)設(shè)置高額保證金、注冊(cè)資本、銀行存款等條件，制造民間資本參與的“隱性門(mén)檻”。

第三，提高項(xiàng)目書(shū)設(shè)計(jì)的精確性。推行PPP模式，應(yīng)該規(guī)定選擇已經(jīng)完成立項(xiàng)決策程序、項(xiàng)目邊界清晰、前期工作成熟的項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，做好實(shí)施方案編制、財(cái)務(wù)測(cè)算、合同簽訂等各項(xiàng)工作，避免追求政績(jī)式的“跳躍式”發(fā)展，成熟一項(xiàng)落地一項(xiàng)。具體來(lái)看，一個(gè)成熟的PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)書(shū)，應(yīng)包括以下四個(gè)階段：一是投資框算，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目建議書(shū);二是投資估算，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目可行性報(bào)告;三是投資概算，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目初步設(shè)計(jì);四是投資預(yù)算，對(duì)應(yīng)項(xiàng)目施工設(shè)計(jì)。項(xiàng)目入庫(kù)招投標(biāo)前一般要做到第三步，才能讓競(jìng)標(biāo)企業(yè)做出正確的評(píng)估，但現(xiàn)在政府基本達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至第一步都未完成就直接上報(bào)入庫(kù)。很多項(xiàng)目評(píng)價(jià)報(bào)告、財(cái)政承受能力論證報(bào)告流于形式，沒(méi)法做到精確評(píng)估，往往給出很高的回報(bào)率承諾，給未來(lái)項(xiàng)目實(shí)施埋下隱患，增加了財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第四，加大力度培育PPP專(zhuān)業(yè)人才。PPP 項(xiàng)目包含設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和融資等諸多專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域，需要既懂得經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理，又懂專(zhuān)業(yè)知識(shí)的復(fù)合型人才。財(cái)政部應(yīng)動(dòng)員社會(huì)力量、研究機(jī)構(gòu)組織PPP專(zhuān)業(yè)人才的培訓(xùn)工作，建立從業(yè)人員的資質(zhì)制度，保障PPP專(zhuān)業(yè)人才和知識(shí)儲(chǔ)備。我國(guó)推廣的PPP規(guī)模大、時(shí)間短、任務(wù)急，人才和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)存在嚴(yán)重不足。一是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)人員配備不足。二是審查小組專(zhuān)業(yè)力量不足，欠缺法律、財(cái)務(wù)等方面專(zhuān)業(yè)人士。三是代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平有待提升。PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)版本，在評(píng)標(biāo)辦法中，分值權(quán)重等指標(biāo)設(shè)置由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)驗(yàn)確定。

第五，構(gòu)建多層次的PPP融資市場(chǎng)。完善專(zhuān)門(mén)針對(duì)PPP長(zhǎng)線資金進(jìn)入的融資政策，構(gòu)建涵蓋股權(quán)投資、信貸、擔(dān)保、保險(xiǎn)、養(yǎng)老金、社保基金、企業(yè)年金等多層次的PPP融資市場(chǎng)。目前，項(xiàng)目融資成本過(guò)高?，F(xiàn)行金融體系尚不能適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資的要求，融資雖然不難，但融資成本過(guò)高，項(xiàng)目融資缺乏多樣化手段。PPP項(xiàng)目通過(guò)股票上市、戰(zhàn)略投資者參股、成立私募基金、發(fā)行債券等方式籌集資金的比例較低。雖然養(yǎng)老金、社?；?、企業(yè)年金和保險(xiǎn)資金等較合適參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但是因監(jiān)管制度所限，或不能參加，或由于現(xiàn)行項(xiàng)目擔(dān)保制度不健全、運(yùn)作機(jī)制不透明、股東權(quán)益得不到保障等多方面原因存在種種顧慮，因此PPP項(xiàng)目融資缺乏廣泛的中長(zhǎng)期資金來(lái)源。這必然導(dǎo)致項(xiàng)目公司將目光投向銀行、基金、信托等間接金融類(lèi)機(jī)構(gòu)。但單一的間接融資渠道，帶來(lái)的后果就是成本過(guò)高。

第六，強(qiáng)化PPP監(jiān)管環(huán)節(jié)。首先，要明確PPP項(xiàng)目的主管部門(mén)，建立PPP追責(zé)制度。其次，要加強(qiáng)融資資金第三方監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，確保專(zhuān)款專(zhuān)用。再次，要嚴(yán)查通過(guò)PPP進(jìn)行利益輸送，避免贏利能力過(guò)低的項(xiàng)目進(jìn)入PPP目錄。此外，在績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，要加入社會(huì)公眾的評(píng)價(jià)指標(biāo)，督促社會(huì)資本提高服務(wù)的質(zhì)量和效率。我國(guó)PPP項(xiàng)目正處于快速增長(zhǎng)階段，在這一過(guò)程中，監(jiān)管措施還比較滯后。一些地方政府重融資輕管理、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重投資輕效益，偏離PPP項(xiàng)目初衷。在具體招標(biāo)中，招標(biāo)程度監(jiān)管不足，存在利益輸送現(xiàn)象。項(xiàng)目入股方監(jiān)管存在漏洞。PPP明確規(guī)定社會(huì)資本非本地屬性，但地方政府會(huì)將資本以異地注冊(cè)等形式繞道參與，或?qū)㈨?xiàng)目改名直接參與，避開(kāi)PPP監(jiān)管。在項(xiàng)目融資資金使用的監(jiān)管方面，有些地方政府為方便項(xiàng)目融資，先注資到項(xiàng)目公司行擔(dān)保之實(shí)，在項(xiàng)目融資完成后便收回相應(yīng)投資。此外，績(jī)效評(píng)價(jià)體系缺失，PPP項(xiàng)目的標(biāo)的多為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，但在實(shí)踐中，社會(huì)公眾的監(jiān)督缺失，績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式。為保障PPP項(xiàng)目順利推行，及時(shí)化解可能存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，必須強(qiáng)化監(jiān)管，重點(diǎn)控制好以上環(huán)節(jié)。