面對全球氣候變化這一人類面臨的非傳統(tǒng)安全威脅，黨的十九大報(bào)告提出，我國要引導(dǎo)應(yīng)對氣候變化國際合作，成為全球生態(tài)文明建設(shè)的重要參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者。減排溫室氣體是應(yīng)對氣候變化的核心，我國已經(jīng)向國際社會(huì)宣布了到2030年的二氧化碳排放控制目標(biāo)，彰顯了作為一個(gè)負(fù)責(zé)任大國的國際擔(dān)當(dāng)。
全國碳排放交易體系(以下簡稱“全國體系”)建設(shè)是在溫室氣體減排領(lǐng)域踐行“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一重大理論的重要實(shí)踐，是建設(shè)生態(tài)文明的重要措施。剛剛啟動(dòng)的全國體系是根據(jù)黨中央、國務(wù)院的統(tǒng)一部署，在這一領(lǐng)域取得的重大進(jìn)展，履行了我國對國際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾，也將有效促進(jìn)高排放領(lǐng)域企業(yè)碳生產(chǎn)效率的提高。
一、碳排放交易體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程
碳排放交易體系是控制溫室氣體排放的市場政策工具，被納入體系的企業(yè)需要為其溫室氣體排放提交排放許可(稱為排放配額)，體系通過設(shè)定總的排放配額數(shù)量，為納入體系的企業(yè)設(shè)立總的排放上限，設(shè)定體系的政策目標(biāo)。而排放配額既可以通過免費(fèi)或有償?shù)姆绞綇闹鞴懿块T獲得，也可以從市場上購買。因?yàn)榕欧排漕~可以在市場上進(jìn)行交易，具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，因此體系對因采取了減排行動(dòng)而有配額剩余的企業(yè)有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用，也對因排放較大需要購買配額的企業(yè)有約束作用。
碳排放交易體系的建設(shè)和運(yùn)行，涉及法律基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)的監(jiān)測報(bào)告與核查、配額分配方法等多個(gè)核心要素，需要有效設(shè)計(jì)各個(gè)核心要素，以實(shí)現(xiàn)通過為碳排放資源定價(jià)從而促進(jìn)企業(yè)溫室氣體減排的政策目的。
碳排放交易體系設(shè)計(jì)中，首先需要明確體系的覆蓋范圍，包括管制的溫室氣體的種類、管制的經(jīng)濟(jì)部門、納入企業(yè)的排放量門檻等。覆蓋范圍的確定直接影響納入體系企業(yè)的數(shù)量及相應(yīng)的總溫室氣體排放量、不同企業(yè)減排潛力和成本的差異性以及主管部門的監(jiān)管成本等。理論上而言，體系覆蓋范圍越大，不同企業(yè)之間減排成本的差異越大，從而通過配額交易可以節(jié)約的社會(huì)總減排成本越大。但在實(shí)踐中，為了降低監(jiān)管成本和難度，提高監(jiān)管資源的利用效率，一般體系設(shè)計(jì)中均根據(jù)所在區(qū)域的溫室氣體排放特點(diǎn)等，主要納入高排放行業(yè)中的重點(diǎn)排放企業(yè)，而不納入排放量較小的企業(yè)。
體系覆蓋范圍確定后，需要設(shè)定體系的溫室氣體排放總量上限，并在所設(shè)定的上限范圍內(nèi)，根據(jù)一定原則為納入企業(yè)分配排放配額。為促進(jìn)體系的實(shí)施，給納入體系企業(yè)一定的適應(yīng)新政策的時(shí)間，所有體系在運(yùn)行初期均主要采用免費(fèi)方式向企業(yè)分配排放配額，同時(shí)也以拍賣方式分配少量配額，以調(diào)節(jié)市場及提高市場交易的活躍度。
向納入企業(yè)分配配額以及確定其配額提交義務(wù)，都需要企業(yè)溫室氣體排放等方面的數(shù)據(jù)，因此碳排放交易體系均設(shè)置嚴(yán)格的數(shù)據(jù)監(jiān)測、報(bào)告與核查規(guī)則，要求企業(yè)按照一定的技術(shù)規(guī)范監(jiān)測和報(bào)告數(shù)據(jù)，且所報(bào)告數(shù)據(jù)必須經(jīng)過具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方機(jī)構(gòu)的核查，以確保數(shù)據(jù)質(zhì)量。
確保納入企業(yè)根據(jù)要求報(bào)送其排放量，并按時(shí)足額提交排放配額是實(shí)現(xiàn)碳排放交易體系排放總量目標(biāo)的基礎(chǔ)，所有體系中均設(shè)立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲措施，以督促企業(yè)完成其數(shù)據(jù)報(bào)送和配額提交等義務(wù)。有效的獎(jiǎng)懲措施對于保證體系規(guī)定的權(quán)威性至關(guān)重要。
為保證碳排放交易體系的順利和有效運(yùn)行，需要對體系中各參與方的行為進(jìn)行規(guī)范，涉及各級主管部門、納入企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)、交易平臺(tái)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等，因此需要為體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行設(shè)立強(qiáng)有力的法律基礎(chǔ)。
二、全國體系建設(shè)取得重大進(jìn)展
國家發(fā)展改革委作為國務(wù)院碳交易主管部門，在過去幾年中積極規(guī)劃與推動(dòng)全國體系建設(shè)和運(yùn)行的各項(xiàng)工作，為全國體系的按時(shí)高質(zhì)量啟動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2011年，國家發(fā)展改革委批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北和深圳等七個(gè)省市進(jìn)行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，各試點(diǎn)體系先后于2013年和2014年正式開始運(yùn)行。經(jīng)過3~4年的實(shí)際運(yùn)行，各試點(diǎn)在體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并且實(shí)際驗(yàn)證比較了各種不同政策設(shè)計(jì)在我國的適用性。
在深入系統(tǒng)總結(jié)國內(nèi)外主要碳排放交易體系，尤其是試點(diǎn)體系經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委于2014年以國務(wù)院部門規(guī)章的形式發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，明確了全國體系的管理和組織架構(gòu)、各關(guān)鍵要素設(shè)計(jì)的基本思路和框架，為推動(dòng)全國體系的建設(shè)奠定了基本的制度基礎(chǔ)。
為規(guī)范全國體系下重點(diǎn)排放單位數(shù)據(jù)的報(bào)送工作，國家發(fā)展改革委先后發(fā)布了針對24個(gè)行業(yè)所屬企業(yè)的溫室氣體排放核算與報(bào)告指南，并下發(fā)了相關(guān)的補(bǔ)充要求，統(tǒng)一了數(shù)據(jù)核算和報(bào)送的強(qiáng)制技術(shù)規(guī)范。同時(shí)，制定下發(fā)了針對第三方核查機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求和核查技術(shù)要求，供各地方主管部門在開展企業(yè)歷史數(shù)據(jù)報(bào)送工作中參考。目前，基于上述統(tǒng)一規(guī)范，各地已經(jīng)完成了全國體系將納入重點(diǎn)排放單位相關(guān)歷史數(shù)據(jù)的報(bào)送工作，為全國體系的設(shè)計(jì)和啟動(dòng)奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。為協(xié)助企業(yè)和地方的數(shù)據(jù)報(bào)送工作，主管部門成立了專門的技術(shù)專家組、設(shè)立了專門的技術(shù)服務(wù)平臺(tái)，負(fù)責(zé)對相關(guān)工作中的共性問題進(jìn)行解答。
根據(jù)所確定的全國體系覆蓋范圍和企業(yè)歷史數(shù)據(jù)，國家發(fā)展改革委提出了關(guān)于全國體系配額總量設(shè)定以及配額分配方法的原則方案，并已獲國務(wù)院批準(zhǔn)。全國體系下的配額總量設(shè)定方法和配額分配方法充分考慮了納入行業(yè)的現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢，參考了試點(diǎn)中不同方法的優(yōu)劣，并在選定的省份進(jìn)行了試算，最大程度保證方法的公平、合理、有效和透明，確保能夠起到鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的作用。
全國體系的設(shè)計(jì)中，明確將綜合采用多種方式促進(jìn)體系參與者依規(guī)行事，包括行政處罰，向工商、稅務(wù)、金融等部門通報(bào)并公告，暫停開展相關(guān)業(yè)務(wù)，建立“黑名單”，納入征信體系等。同時(shí)，信息的公開和透明也是全國體系設(shè)計(jì)遵循的原則之一，除了涉及企業(yè)商業(yè)機(jī)密等的信息之外，其它應(yīng)公開的信息將全部公開。
為促進(jìn)各市場參與方形成合力共同建設(shè)全國體系，各方開展了大量的各種形式和層次的有針對性的能力建設(shè)活動(dòng)，極大提高了相關(guān)主管部門、行業(yè)、企業(yè)、第三方核查機(jī)構(gòu)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等的意識(shí)和技術(shù)能力，奠定了全國體系運(yùn)行所需的基本技術(shù)和管理能力。
除以上要素外，全國體系的有效運(yùn)行還需要其它相關(guān)配套政策和基礎(chǔ)設(shè)施的支持，包括準(zhǔn)確記錄配額持有和流轉(zhuǎn)信息的注冊登記系統(tǒng)，為配額交易提供安全、標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)的交易平臺(tái)，對市場交易進(jìn)行有效監(jiān)管、對交易風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警和防范的政策等。這些工作目前均按照規(guī)劃正在有序開展中。
三、在運(yùn)行中不斷完善全國體系，努力引領(lǐng)全球?qū)嵺`
如同國際上主要的碳排放交易體系一樣，我國全國體系的設(shè)計(jì)也不可能一蹴而就、不可能一開始就完美無缺，需要隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷增加、隨著國際溫室氣體減排形勢、隨著國內(nèi)溫室氣體減排目標(biāo)以及電力體制改革等其它相關(guān)領(lǐng)域政策的變化而不斷予以修改和完善，我們對此必須有清晰的認(rèn)識(shí)。
就全國體系的法律基礎(chǔ)而言，雖然《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》已經(jīng)發(fā)布，但其作為部門規(guī)章本身的效力受到很大限制，無法設(shè)立行政許可，例如無法設(shè)立第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)和針對違規(guī)重點(diǎn)排放單位的經(jīng)濟(jì)處罰等，而這些規(guī)定對于確保全國體系規(guī)定權(quán)威性和有效執(zhí)行至關(guān)重要。為解決這一問題，國家發(fā)展改革委于2015年向國務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》(送審稿)，以期為全國體系奠定更加堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。全國體系啟動(dòng)后，建議加快國務(wù)院條例的制定工作進(jìn)程，爭取條例的盡快出臺(tái)。
我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，正在推進(jìn)全面深化改革，多種與全國體系相關(guān)的改革措施正在并行推進(jìn)中，包括能耗總量和強(qiáng)度的雙控制度等，這些政策將與全國體系的運(yùn)行不可避免有著交叉影響，需從更高層增強(qiáng)相關(guān)改革措施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，建議參考國際經(jīng)驗(yàn)，以碳排放政策統(tǒng)領(lǐng)相關(guān)領(lǐng)域的政策。
在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面，建議改變現(xiàn)有的企業(yè)同時(shí)報(bào)送多套不同口徑數(shù)據(jù)以及重報(bào)送輕核查的現(xiàn)狀，建立以全國碳排放交易體系為主要渠道的化石能源消費(fèi)和溫室氣體排放數(shù)據(jù)核算、報(bào)告和核查體系，確保數(shù)據(jù)質(zhì)量，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，為主管部門決策提供堅(jiān)實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
越來越多的國家，尤其是發(fā)展中國家正在選擇從主要依靠行政手段轉(zhuǎn)變到更多依靠市場機(jī)制控制溫室氣體排放，以降低實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)的社會(huì)總成本。這些國家中很多和我國國情類似，我國全國體系的設(shè)計(jì)對其政策設(shè)計(jì)具有重要參考價(jià)值?！栋屠鑵f(xié)定》、國際民航組織和國際海運(yùn)組織也正在就溫室氣體減排的市場機(jī)制設(shè)計(jì)進(jìn)行討論，我國全國體系的設(shè)計(jì)和運(yùn)行也將對這些討論產(chǎn)生影響。我國應(yīng)穩(wěn)步完善全國體系的設(shè)計(jì)，努力打造碳排放體系設(shè)計(jì)的國際標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)際行動(dòng)積極落實(shí)十九大提出的積極參與全球氣候治理的要求。