去年12月19日，國(guó)家發(fā)展改革委組織召開全國(guó)碳排放交易體系啟動(dòng)工作電視電話會(huì)議，就落實(shí)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》，推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)作部署。
堅(jiān)持將碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位，切實(shí)防范金融等方面風(fēng)險(xiǎn)。以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系，培育市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)監(jiān)管，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式。逐步建立起歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效、公開透明、具有國(guó)際影響力的碳市場(chǎng)。配額總量適度從緊、價(jià)格合理適中，有效激發(fā)企業(yè)減排潛力，推動(dòng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)控制溫室氣體排放目標(biāo)。
我們先來(lái)分析一下上述任務(wù)目標(biāo)。
——要堅(jiān)持將碳市場(chǎng)作為控制溫室氣體排放政策工具的工作定位。這一定位明確了碳市場(chǎng)的角色，那就是有效(率)控制溫室氣體為政策目標(biāo)。
——以發(fā)電行業(yè)為突破口率先啟動(dòng)全國(guó)碳排放交易體系。初步僅在電力部門展開，不涉及電力與其他部門間的減排合作優(yōu)化。這一部門的排放量占到總體排放量的一半左右。
——分階段、有步驟地逐步推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)，在碳市場(chǎng)平穩(wěn)有效運(yùn)行的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大參與碳市場(chǎng)的行業(yè)范圍和交易主體范圍、增加交易品種。目前從預(yù)期看，2020年以后才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的交易出現(xiàn)，并且可能會(huì)嚴(yán)格限制“投機(jī)性”交易的存在。
——最終建立起歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效、公開透明的碳市場(chǎng)。這其中的很多界定仍需要更多的信息披露以明確其含義。
作為一個(gè)完全人造的市場(chǎng)，其供給與需求在很大程度上也是高度依賴于政策目標(biāo)與政策設(shè)計(jì)本身的。就目前披露的情況而言，涉及碳市場(chǎng)的若干重要環(huán)節(jié)——包括部門覆蓋、總量設(shè)定、排放配額分配、交易安排、價(jià)格形成、履約與核查等，都與碳市場(chǎng)是否最終可以發(fā)揮影響投資與運(yùn)行決策，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的作用，助力能源轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。本文就這些相關(guān)的設(shè)計(jì)問(wèn)題做一些初步討論。
電力部門還是火電部門?
初期，這將是一個(gè)單一部門的碳市場(chǎng)。那么問(wèn)題來(lái)的：這到底是電力部門的碳市場(chǎng)還是只是火電部門的?
這二者并不是沒(méi)有區(qū)別的，而是存在很大的區(qū)別。如果是前者，電力部門只有火電(主要是煤電)排放溫室氣體，無(wú)論是根據(jù)歷史排放還是效率原則，往往也只有火電才會(huì)獲得排放配額，那么可再生能源在市場(chǎng)體系之內(nèi)，但是卻并沒(méi)有獲得配額，以及配額代表的“收益”;反之，如果是后者，那么可再生能源在市場(chǎng)之外，它往往可以以offset的方式參與市場(chǎng)。
事實(shí)上，過(guò)去的幾年，中國(guó)的可再生能源行業(yè)積累了多達(dá)2000萬(wàn)噸以上的碳排放信用(CCER)。這部分未來(lái)如何參與市場(chǎng)，是否合格?新聞發(fā)布會(huì)稱，“CCER是一種非常重要的補(bǔ)充機(jī)制，實(shí)際上它是體現(xiàn)了高碳能源補(bǔ)貼低碳能源，高排放補(bǔ)償?shù)团欧派踔亮闩欧诺脑瓌t，因此CCER的政策工具是未來(lái)碳市場(chǎng)非常重要的一個(gè)補(bǔ)充工具。在我們的總體方案里已經(jīng)明確，未來(lái)在隨著碳市場(chǎng)的逐步完善，CCER也將逐步被納入碳市場(chǎng)，來(lái)發(fā)揮它應(yīng)有的作用”。
如果這樣的話，那么必須明確，這不是電力部門的碳市場(chǎng)，而僅是“火電”部門的碳市場(chǎng)。
總量松還是緊的參考標(biāo)準(zhǔn)是什么?
方案表明，“配額總量適度從緊”，“價(jià)格合理適中”，這些形容詞都處在一個(gè)很大的連續(xù)區(qū)間上，需要具體的進(jìn)一步界定。從目前的信息來(lái)看，將不會(huì)存在絕對(duì)的排放限額，而是基于排放強(qiáng)度的認(rèn)定(設(shè)定排放強(qiáng)度基準(zhǔn)線，但是活動(dòng)量增加，將增加總量配額)，因此，市場(chǎng)更像是一個(gè)可交易的碳排放強(qiáng)度市場(chǎng)。這種情況下，長(zhǎng)期的預(yù)期，以及其對(duì)未來(lái)生產(chǎn)量的影響將變得非常微妙而復(fù)雜。這方面，無(wú)疑需要更多基于激勵(lì)相容與政策目標(biāo)——有效減排實(shí)現(xiàn)的研究與論證。
是否要設(shè)定“地板價(jià)”?
方案提及，“建立有效防范價(jià)格異常波動(dòng)的調(diào)節(jié)機(jī)制和防止市場(chǎng)操縱的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制”，那么從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，設(shè)定地板價(jià)往往是一個(gè)可以采取的方案。政府可以承諾，如果價(jià)格低于某個(gè)價(jià)格，將無(wú)條件回收配額并注銷，而高于某個(gè)價(jià)格，將通過(guò)拍賣的方式以該價(jià)格發(fā)放額外的配額，從而區(qū)別于行政限價(jià)，將價(jià)格固定在一個(gè)長(zhǎng)期足夠高，從而有經(jīng)濟(jì)效率的水平上。
是否允許投機(jī)交易?
方案表明，“交易僅以履約(履行減排義務(wù))為目的，履約部分的配額予以注銷，剩余配額可跨履約期轉(zhuǎn)讓、交易”。這似乎意味著將嚴(yán)格限制投機(jī)交易與中介行為(買賣)。但是，過(guò)去市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)表明，這可能會(huì)嚴(yán)重影響整個(gè)市場(chǎng)的流動(dòng)性，而使得交易價(jià)格達(dá)成異常困難。
如何權(quán)衡市場(chǎng)充分的流動(dòng)性與金融風(fēng)險(xiǎn)，在進(jìn)一步的政策設(shè)計(jì)中無(wú)疑需要明確。如果有了上述的地板價(jià)設(shè)定，這些風(fēng)險(xiǎn)因素往往也在很大程度上得到了規(guī)避。
從筆者的專業(yè)背景分析，市場(chǎng)地板價(jià)的設(shè)定將是必要與必須的，以釋放長(zhǎng)期的低碳發(fā)展信息，以影響企業(yè)決策。萬(wàn)事開頭難，期待我國(guó)碳市場(chǎng)的設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)行能夠成功推動(dòng)。