我國在去年7月正式啟動了全國統(tǒng)一碳市場,是目前全球覆蓋碳排放量最大的碳市場。國際貨幣基金組織曾在2019年預估我國潛在碳收入規(guī)模(假定每噸碳價70美元)將在2030年達到GDP的2%到2.5%之間,但由于目前對碳配額主要采取免費分配,因此尚未貢獻可觀財源。不過,我國已計劃引入和逐步擴大碳市場配額的有償分配比重?!短寂欧艡嘟灰坠芾頃盒袟l例(草案修改稿)》第8條規(guī)定,碳收入將被納進新的“國家碳排放交易基金”管理,專用于溫室氣體削減重點項目和建設全國碳交易市場。因此,如何有效使用管理潛在規(guī)模巨大的碳市場收入,將是我國落實“雙碳”戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。歐盟碳市場推行有償分配模式更早,其對收入的使用管理經驗已日趨成熟。
歐盟碳市場有效推動各層面低碳化支出
歐盟碳市場收入在2021年占全球碳定價收入的41%,是目前收入體量最大的碳市場。其收入是歐盟氣候行動資金的重要來源,因為它提供了有保障的年度性資金。歐盟也非常重視對碳市場收入“蛋糕”在歐盟、成員國各層面的劃分,從而促進對碳收入的靈活管理和有效使用。
歐盟層面運行著兩大碳市場基金,即“創(chuàng)新基金”和“現(xiàn)代化基金”,碳市場2021—2030年總配額所產生收入的3%和2%被分別納入其中管理。創(chuàng)新基金是當前世界上最大的創(chuàng)新低碳技術資助項目之一,專注于低碳創(chuàng)新、可再生新能源,以及碳捕獲、利用和儲存等項目的投資。而現(xiàn)代化基金則是歐盟為幫助十個欠發(fā)達的中東歐成員國而設立的基金,專注于投資特定國家偏小型的能源現(xiàn)代化項目,其特點在于強調“受益成員國的責任”,即氣候投資一旦得到歐洲投資銀行的確認或投資委員會(主要由受益成員國構成)的建議,歐盟委員會就應“毫不遲延地采用”。
對屬于各成員國層面的碳市場收入,歐盟碳排放指令建議而非強制成員國將50%以上收入用于氣候、能源相關的項目。這種靈活性的專用規(guī)則尊重了各成員國碳支出的自主性,在實踐中亦取得了較好的專用效果。根據(jù)歐盟委員會的統(tǒng)計,2013至2017年實際上有高達80%左右的收入已用于或計劃用于氣候與能源目的。
對于未來,歐盟委員會在2021年底提議,進一步將碳市場收入的25%作為歐盟預算的“自有財源”,預估在2023—2030年期間每年新增90億歐元,這將成為新“社會氣候基金”的籌資來源。該基金意在保護歐盟碳市場中承受額外經濟負擔的弱勢家庭,確保社會的公平過渡,以幫助歐盟實現(xiàn)低碳化的公正轉型。
我國碳市場收入使用管理愿景
首先,應合理劃分碳市場收入。一是為地方提供財力支撐。2020年《生態(tài)環(huán)境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》要求地方承擔行政區(qū)域內減排事項,基于“事權與財力相匹配”原則應向其分享一定比重碳市場收入,鼓勵其自主建立更加積極、能動的減碳投資體系。二是兼顧地區(qū)公平。目前能源密集型產業(yè)逐漸向西北部地區(qū)轉移,碳集中度更高而經濟又欠發(fā)達。碳收入也應考慮東西部發(fā)展差異,通過成立區(qū)域性發(fā)展碳基金將資金傾斜分配于這些地區(qū),幫助其實現(xiàn)能源轉型。
其次,碳市場收入的使用應兼顧民生利益。習近平總書記強調,要在高質量發(fā)展中促進共同富裕。疫情后,碳排放不平等現(xiàn)象在全球范圍內日益受到關注,歐美碳市場收入的使用正體現(xiàn)了這一趨勢。我國未來推行配額拍賣等有償分配模式后,也應關注能源價格上升對民眾基本生活的影響,將碳資金向民生適當傾斜,包括能源價格補貼、投資民生項目、削減稅費負擔等。
再次,推動多元共治以提升我國碳市場基金的治理效益。一是增強碳支出信息的透明度,暢通碳支出投資計劃、投資進度、年度報告的公開渠道,重視支出信息的易理解性,使碳支出決策獲得更深入的公眾溝通。二是可引入利益相關主體參與管理,吸納如行業(yè)代表、環(huán)保團體、受益地區(qū)代表等利益相關主體參與決策,推動“政民共治”。
最后,關注對碳市場收入波動性的調節(jié)。將碳市場收入作為資金來源,不可忽視碳價變動對??顚S妙A期的影響。故我國一方面應構建和完善系統(tǒng)化的碳價調控工具,另一方面也應靈活采用如設定售賣配額的優(yōu)先性、設置調劑基金等方式,以更好保障碳市場收入的??顚S谩?薛皓天 中國政法大學財稅法研究中心)