國(guó)務(wù)院“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案要求要優(yōu)化和完善能耗雙控系統(tǒng)，加強(qiáng)能源消費(fèi)雙控政策與碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)任務(wù)的銜接。那么，如何促使能源雙控政策與“雙碳”目標(biāo)任務(wù)銜接?本文擬從能耗雙控及其政策出發(fā)，強(qiáng)調(diào)打通用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理，并積極開(kāi)展能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變工作。

從能耗雙控及其政策說(shuō)起

實(shí)行能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控(又稱能耗雙控)是黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要制度性安排，是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要抓手。

國(guó)際能源署將節(jié)能和提高能效視為全球能源系統(tǒng)二氧化碳減排的最主要途徑。能源活動(dòng)產(chǎn)生的二氧化碳排放占我國(guó)二氧化碳排放的絕對(duì)大頭，所以從能源下手無(wú)可厚非。能耗雙控是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵支撐。我國(guó)要如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)，就必須在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活改善用能需求的前提下，持續(xù)提升能效水平，合理控制能源消費(fèi)總量，以較低峰值水平實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，并為實(shí)現(xiàn)碳中和愿景打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

如期實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)是一場(chǎng)硬仗，制度設(shè)計(jì)上需要先立后破和強(qiáng)有力的保障措施。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)的《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》(發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號(hào))提出了一系列深化能耗雙控機(jī)制改革的舉措，包括推行用能指標(biāo)市場(chǎng)化交易、建立用能預(yù)算管理體系、深化節(jié)能審查制度改革等，釋放了強(qiáng)烈的政策信號(hào)。同時(shí)，為了提高制度執(zhí)行力，提出了一系列保障措施：一是在部門(mén)分工方面，明確了政策銜接、統(tǒng)計(jì)核算和協(xié)調(diào)推進(jìn)等措施。二是在預(yù)警調(diào)控方面，提出了完善重點(diǎn)用能單位能源利用狀況報(bào)告制度、發(fā)布能耗雙控目標(biāo)完成情況“晴雨表”等措施。三是在能力建設(shè)方面，強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、能源計(jì)量和統(tǒng)計(jì)等支撐，健全節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)體系和節(jié)能法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。

打通用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理

2016年12月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于印發(fā)“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》(國(guó)發(fā)〔2016〕74號(hào))文件第12條提出了“重點(diǎn)用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標(biāo)，對(duì)用能實(shí)行年度預(yù)算管理”的要求。2021《方案》提出了“推動(dòng)地方實(shí)行用能預(yù)算管理”，并提出了“建立用能預(yù)算管理體系，編制用能預(yù)算管理方案。”的具體要求。這兩個(gè)文件都指向要做好用能預(yù)算管理基礎(chǔ)工作。但是，為了更好地與“雙碳”目標(biāo)銜接，需要我們把用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理打通和融合起來(lái)，形成一體化的管理模式。

該一體化管理模式的意義在于：

(1)通過(guò)用能預(yù)算管理與碳排放預(yù)算管理的打通和融合，為行業(yè)內(nèi)企業(yè)提供能源消費(fèi)“雙控”和“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的決策依據(jù)和管理依據(jù)。

(2)通過(guò)對(duì)企業(yè)用能及碳排放測(cè)算和預(yù)算，產(chǎn)生基于企業(yè)發(fā)展的能源保障策略與碳排放措施，從而建立用能及碳排放預(yù)算管理一體化模式。

(3)這種一體化管理模式是企業(yè)主動(dòng)融入能源消費(fèi)“雙控”和“雙碳”目標(biāo)管理的有效載體，可以為行業(yè)的節(jié)能低碳發(fā)展提供示范。

這種一體化管理模式的主要內(nèi)容如下：

(1)分析和預(yù)算、確定管理方案。對(duì)企業(yè)上一個(gè)周期能源消費(fèi)的強(qiáng)度和總量、碳排放強(qiáng)度和總量進(jìn)行分析研判，對(duì)未來(lái)一個(gè)周期的的能源消費(fèi)、碳排放的指標(biāo)進(jìn)行測(cè)算和預(yù)算，并確立管理策略和管理措施。

(2)圍繞預(yù)算目標(biāo)、實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管。根據(jù)預(yù)算管理確定的目標(biāo)，具體確定年度能源消費(fèi)“雙控”和“雙碳”管理目標(biāo)，并實(shí)行年度為時(shí)間單位(也進(jìn)一步細(xì)化)的統(tǒng)計(jì)對(duì)標(biāo)和反饋調(diào)整的動(dòng)態(tài)管理。

積極開(kāi)展能耗”雙控”向碳”雙控”轉(zhuǎn)變工作

近日，中共中央政治局就努力實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)進(jìn)行第三十六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要把系統(tǒng)觀念貫穿“雙碳”工作全過(guò)程，提出要進(jìn)一步完善能耗“雙控”制度，健全“雙碳”標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系，推動(dòng)能源“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變。2022年政府工作報(bào)告提出有序推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作和推進(jìn)能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”。在能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，各級(jí)政府與相關(guān)部門(mén)需要認(rèn)識(shí)到實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)任重道遠(yuǎn)，盡早規(guī)劃、精準(zhǔn)施策，多措并舉地推動(dòng)能耗“雙控”向碳“雙控”轉(zhuǎn)變，從而為更好地實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

綜合來(lái)看，推動(dòng)能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”，需要做好以下兩方面重要工作：

(1)加快建立全面科學(xué)的碳排放核算體系。隨著政府工作目標(biāo)逐步從能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”，及時(shí)、準(zhǔn)確地監(jiān)測(cè)與獲取碳排放信息，有助于各界及決策部門(mén)準(zhǔn)確研判各地區(qū)、各行業(yè)和各部門(mén)的碳排放真實(shí)情況。近年來(lái)，盡管碳排放核算體系的構(gòu)建與完善取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但仍存在數(shù)據(jù)質(zhì)量不可靠、核算方法不統(tǒng)一和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等多重問(wèn)題。

(2)因地制宜，采取差異化舉措穩(wěn)步推進(jìn)能耗“雙控”轉(zhuǎn)向碳“雙控”。如何科學(xué)合理地分配碳“雙控”指標(biāo)，成為決策部門(mén)優(yōu)先考慮的重要問(wèn)題。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源環(huán)境存在較大差異，各地區(qū)的碳達(dá)峰、碳中和之路不能整齊劃一。在碳“雙控”指標(biāo)分配方面，需要緊密結(jié)合區(qū)域發(fā)展實(shí)際，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征。

(作者杜棟教授系河海大學(xué)系統(tǒng)工程與管理創(chuàng)新研究中心主任，區(qū)域和城市(群)高質(zhì)量發(fā)展智庫(kù)首席專家，中國(guó)系統(tǒng)工程學(xué)會(huì)決策科學(xué)專業(yè)委員會(huì)主任委員。)