如何有效地促進我國放射性廢物管理工作?中國科學(xué)院核能安全技術(shù)研究所吳宜燦院士團隊與生態(tài)環(huán)境部華北核與輻射安全監(jiān)督站、生態(tài)環(huán)境部華南核與輻射安全監(jiān)督站、生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心等單位的專家學(xué)者開展聯(lián)合研究，近期在《中國科學(xué)院院刊》撰文，對我國放射性廢物管理體制與機制提出了政策建議。
核能是我國能源結(jié)構(gòu)的重要組成部分，我國在運核電站數(shù)量僅次于美國和法國，并且在不斷增加，與此同時，積存和產(chǎn)生的放射性廢物總量也不斷增多。大量核電站廢物超期貯存，得不到及時處置，軍工高放廢液貯存超過了50年，廢物暫存設(shè)備問題頻發(fā)，秦山核電站還曾因為廢物暫存庫滿容一度面臨停運的威脅。放射性廢物得不到妥善安置，在我國引發(fā)的安全、社會和環(huán)境影響日益突出。

在核電站遍地開花的繁榮背后，我國廢物處置場建設(shè)進展卻過于緩慢。雖然政府已經(jīng)明確了低、中放廢物的區(qū)域處置規(guī)劃，但已建成的西北、北龍和飛鳳山3個近地表處置場中，北龍僅暫存來自大亞灣核電基地的廢物，飛鳳山處置場也拒絕接收四川省以外的廢物，西北處置場則以接收國防廢物為主，都不能稱為真正的區(qū)域處置場，其他區(qū)域的處置場選址落地更是步履維艱。我國中放廢物的處置在2018年以前與低放廢物一并規(guī)劃，但根據(jù)國家最新發(fā)布的《放射性廢物分類》，中放廢物需要采取比近地表處置更高程度的包容和隔離措施，目前還沒有出臺針對性的新規(guī)劃和措施。我國高放廢物處置處于地下實驗室建設(shè)階段，初步選定甘肅北山為重點預(yù)選區(qū)，高放處置庫的建造規(guī)劃亟待明確。

放射性廢物的處置是人類社會的一項長期挑戰(zhàn)，受到各國的廣泛重視，其中不乏成功案例。我國的放射性廢物管理原則是清晰的，但是在具體管理措施的落實上仍有不足之處。文章總結(jié)了國際核大國放射性廢物管理的經(jīng)驗，并結(jié)合我國特有國情，提出了以下針對性建議。

中、高放廢物：專設(shè)實施機構(gòu)

文章認(rèn)為：不同類型放射性廢物特性上存在明顯差異，對其處置的方式也不同。對于中、高放廢物，我國應(yīng)依法設(shè)立專門、較高層級的實施機構(gòu)，并加大先進核能創(chuàng)新力度，最小化甚至實現(xiàn)不產(chǎn)生中、高放核廢物。

高放廢物放射性活度占各類廢物總活度的絕大部分，放射性持續(xù)時間長、核素毒性大且涉及國防安全，其處置要求高且難度大，經(jīng)費需求多，還需開展基礎(chǔ)研究和技術(shù)開發(fā)。但高放廢物體積占比小，對其進行管理的人工需求小。各國對于高放廢物的處置，都設(shè)立了由政府或政府所屬部門專門成立的實施機構(gòu)進行管理。因此，我國應(yīng)依法設(shè)立專門的高放廢物處置實施機構(gòu)，主要職責(zé)是處置庫的選址、建設(shè)、運行、關(guān)閉和監(jiān)測工作。建議該實施機構(gòu)由政府相關(guān)部委直接設(shè)立，授予較高層級。我國的中放廢物(尤其是長壽命中放廢物)處置采用中等深度處置方式，其性質(zhì)與高放廢物較為類似，建議統(tǒng)一由該實施機構(gòu)進行管理。

低放廢物：開放市場競爭

文章認(rèn)為：低放廢物處置政策存在多種途徑且各有優(yōu)劣。對于低放廢物，我國處置規(guī)劃不應(yīng)局限于“區(qū)域處置”模式，鼓勵多途徑開放競爭。

低放、極低放廢物體量大、來源廣、危害相對較低、處置技術(shù)相對成熟，并且涉及國防安全問題相對少，可采用政府監(jiān)管下的市場運營模式進行管理。目前低放廢物處置存在多種途徑且各有優(yōu)劣。(1)“區(qū)域處置”。離廢物產(chǎn)生地距離相對適中且能夠?qū)崿F(xiàn)區(qū)域資源優(yōu)勢共享。但該途徑會導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，難以有效追責(zé);且在遇到“鄰避效應(yīng)”問題時，地方政府和公眾的利益缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，將導(dǎo)致處置場落地困難。(2)“就地處置”。責(zé)任主體明確為廢物生產(chǎn)者，可短期內(nèi)推進處置場的建設(shè)，無明顯“鄰避效應(yīng)”問題。但需要建設(shè)的放射性廢物處置場較多，且核設(shè)施壽命有限，從長期和全局角度分析，不利于經(jīng)濟性和資源優(yōu)化，更帶來了新的安全和社會風(fēng)險。(3)“集中處置”。利用規(guī)模效應(yīng)，可有效降低成本和風(fēng)險。場址選擇范圍大，可充分利用市場機制推動處置場的落地。但該途徑可能會導(dǎo)致額外的運輸安全風(fēng)險和成本增加，此模式下取決于能否實現(xiàn)盈利。

美國低放廢物采用的是多途徑處置方式：一方面鼓勵協(xié)議州區(qū)域處置方式，另一方面也支持全國性商業(yè)化集中處置方式。從過去的經(jīng)驗來看，美國全國性商業(yè)化集中處置方式處置了大部分的低放廢物。法國國土面積與我國四川省在同等級別，由 ANDRA 將中低放廢物和極低放廢物集中處置，以提高處置執(zhí)行的效率。因此，對于低放廢物的處置規(guī)劃，我國不應(yīng)局限于“區(qū)域處置”模式，鼓勵多途徑開放競爭，“集中處置”模式也可納入備選方案。發(fā)揮市場在資源配置中的作用，鼓勵適度的市場競爭，有利于提高放射性廢物管理行業(yè)的效能，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，更加經(jīng)濟便利。

完善資金籌措和管理辦法

文章認(rèn)為：不同類型放射性廢物的資金籌措與管理存在差異，受到多重因素的影響，我國應(yīng)完善放射性廢物資金籌措與管理辦法。

國際上針對高放廢物和核退役產(chǎn)生的廢物，資金的管理方式一般有：企業(yè)內(nèi)部準(zhǔn)備金、獨立于企業(yè)資產(chǎn)的專門賬戶、不屬于國家財政預(yù)算范疇的國家核廢物基金、屬于國家財政預(yù)算范疇的國家核廢物基。對于資金保值的方法，各國都趨向于采用相對保守的投資方式，如購買國債、特定信用評級的資產(chǎn)或控制風(fēng)險投資的比例。我國從 2010 年就開始征收核電站乏燃料處理處置基金(0.026 元/千瓦時)，建議對乏燃料基金進行專戶管理，并對乏燃料后處理和高放廢物處置資金進行明確劃分，制定基金的保值增值投資方向。我國核電廠退役資金建議采用企業(yè)主導(dǎo)的資金管理方式，但必須是獨立且受監(jiān)督的賬戶。國家要制定退役準(zhǔn)備金的估算、提取、管理及使用辦法，規(guī)定該資金不得用于任何其他目的;并由核電公司承擔(dān)資金從提取到使用期間的投資增值義務(wù)，以減輕國家的負擔(dān)，提高公眾對核電安全、環(huán)境安全的信心。

低放廢物其資金使用時間與廢物產(chǎn)生時間間隔較短，可采用商業(yè)付費模式。美國處置設(shè)施運營商根據(jù)各自定價標(biāo)準(zhǔn)向廢物生產(chǎn)者收費;法國是廢物生產(chǎn)者與 ANDRA 簽訂商業(yè)合同并付費;英國 NDA 通過商業(yè)協(xié)議授權(quán)低放廢物庫有限公司LLWR 管理國家低放廢物處置場并支付其運營費用。我國低放廢物的資金保障應(yīng)盡快制度化。當(dāng)前，處置場的建設(shè)資金可由核電公司分?jǐn)?，或由商業(yè)處置單位自行籌款建設(shè)，并依據(jù)其建造、運行和關(guān)閉監(jiān)護各環(huán)節(jié)的成本估算，制定相應(yīng)的收費標(biāo)準(zhǔn)，定期與核電公司簽訂處置協(xié)議。在形成制度保障的前提下，強化市場競爭，加速推動低放廢物的處理處置。

提高公眾參與，明確激勵措施

文章認(rèn)為：制定適當(dāng)?shù)募畲胧τ行?ldquo;鄰避效應(yīng)”問題作用明顯，我國應(yīng)提高公眾參與，完善激勵措施，盡力消除“鄰避效應(yīng)”。

出于安全、經(jīng)濟、政治等原因，公眾反核或“鄰避效應(yīng)”問題嚴(yán)重阻礙了各國放射性廢物處置的推進。公眾視放射性廢物處置設(shè)施為一個安全性未知的垃圾填埋場。這些設(shè)施增加了公眾對環(huán)境和健康的風(fēng)險感知和政府的監(jiān)管壓力，卻沒有為當(dāng)?shù)卣蚓用駧砻黠@的效益，因而遭到抵制。

為解決“鄰避效應(yīng)”問題，很多國家制定了適當(dāng)?shù)募畲胧酝苿訌U物處置的進程。例如，加拿大采用物業(yè)價值保護計劃(Port Hope Area Initiative，PHAI)進行經(jīng)濟激勵，對加拿大高放廢物深地質(zhì)處置庫(Deep Geologic Repository，DGR)進行約3000萬美元的經(jīng)濟激勵。韓國在沒有實行激勵政策之前，1986—2004的18年間經(jīng)歷了9次選址失敗，中低放廢物處置設(shè)施及乏燃料貯存設(shè)施遲遲不能落地。2005年3月，韓國制定《放射性廢棄物處置設(shè)施特別法》并成立選址委員會，確定了具體的激勵措施;到2005年11月，經(jīng)居民投票選定慶州市作為場址，僅僅歷時8個月。

因此，從各國解決“鄰避效應(yīng)”問題的成功經(jīng)驗看，制定激勵措施可明顯進行改善，提高公眾接受度，加快放射性廢物處置進程。具體措施可包括：完善處置設(shè)施選址過程的信息公開和公眾參與制度;對于放射性廢物處置設(shè)施可能產(chǎn)生的外部環(huán)境影響，要建立恰當(dāng)?shù)募畲胧ＷC地方政府權(quán)利和義務(wù)的對等，保障當(dāng)?shù)鼐用駥ζ渚幼〉氐暮戏?quán)益。完善退役設(shè)施的保險制度和不動產(chǎn)價值保證制度。

建立健全法律法規(guī)體系

文章認(rèn)為：完善的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系對促進放射性廢物管理的成效明顯，我國應(yīng)完善放射性廢物管理的法律法規(guī)，制定放射性廢物管理專門法。

完善的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系是放射性廢物管理工作的基本依據(jù)。法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系對于責(zé)任劃分、實施方式、資金保障、公眾參與和激勵措施等方面規(guī)定越明確，具體實施的過程就越順暢。反之，如果對于實施的方向沒有相對清晰的界定，會導(dǎo)致工作推進遇到困難。從各國放射性廢物管理的經(jīng)驗來看，它們對于放射性廢物管理法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系的制定高度重視，尤其是在立法體系中關(guān)鍵的法律制定方面，大部分國家都制定了針對放射性廢物管理的專門法，甚至部分國家針對放射性廢物管理制定了多部法律。

在我國當(dāng)前的法律法規(guī)體系中，放射性廢物管理的原則是清晰的，但是在處置責(zé)任、實施方式、資金保障、公眾參與和激勵措施方面，還要進一步地明確和細化。為了保障政策在實施過程中有法可依，有章可循，應(yīng)盡快建立健全相關(guān)法律體系，制定專門的放射性廢物管理法，使放射性廢物管理規(guī)范化、制度化，最終實現(xiàn)放射性廢物的有效、安全處置。放射性廢物管理專門法的立法可能需要長期的過程，故對現(xiàn)行相關(guān)法律的有效落實也非常關(guān)鍵，我國在此方面還亟待加強。