2019年12月31日自然資源部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)(試行)》,主要包括礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、油氣勘查開(kāi)采管理改革、儲(chǔ)量管理改革3個(gè)大的方面內(nèi)容,11條具體改革內(nèi)容,釋放全面開(kāi)放油氣探勘開(kāi)采市場(chǎng)的信號(hào),這意味著今后無(wú)論是從事礦產(chǎn)資源勘查,還是開(kāi)發(fā),主要的途徑都將是通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲取礦業(yè)權(quán),這是貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于礦業(yè)權(quán)出讓制度改革、加大油氣勘探開(kāi)發(fā)力度戰(zhàn)略部署的重要舉措。
實(shí)際上,近年來(lái)我國(guó)不僅在多個(gè)重要政策文件中明確油氣上游領(lǐng)域放開(kāi)的改革方向,而且開(kāi)展了上游市場(chǎng)放開(kāi)的相關(guān)試點(diǎn)。在試點(diǎn)及實(shí)踐方面,自然資源部(原國(guó)土資源部)先后組織開(kāi)展了兩輪頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo),且作為改革的先行先試,還在新疆常規(guī)油氣區(qū)塊組織了兩輪探礦權(quán)招標(biāo),積極推動(dòng)上游改革精神的落地。在政策方面,2017年5月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》明確了上游改革的重點(diǎn)任務(wù)是“完善并有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采體制,提升資源接續(xù)保障能力。實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制,加強(qiáng)安全、環(huán)保等資質(zhì)管理,在保護(hù)性開(kāi)發(fā)的前提下,允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開(kāi)采,逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開(kāi)采體系。” 2018年9月《關(guān)于促進(jìn)天然氣協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2018]31號(hào))、2019年4月《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》也就推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓等重要改革方向做了進(jìn)一步的明確。2019年6月國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合商務(wù)部發(fā)布《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2019年版)》也取消了外商在石油、天然氣勘探開(kāi)發(fā)限于合資、合作的限制。
當(dāng)前,我國(guó)油氣體制改革已進(jìn)入深水區(qū),下游市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)格局基本形成,中游國(guó)家油氣管網(wǎng)公司已于2019年12月在京掛牌成立,油氣上游體制改革也在穩(wěn)步推進(jìn)。盡管油氣上游市場(chǎng)在大的政策層面已經(jīng)放開(kāi)了,但真正的礦業(yè)權(quán)改革落地及上游市場(chǎng)放開(kāi)還存在一些挑戰(zhàn)和亟待解決的問(wèn)題,尤其是油氣上游改革試點(diǎn)及實(shí)踐已經(jīng)暴露出來(lái)的典型問(wèn)題,亟需解決。
自2009年以來(lái),自然資源部(原國(guó)土資源部)就油氣資源上游改革試點(diǎn)開(kāi)展了8次招標(biāo)。從參與我國(guó)頁(yè)巖氣探礦權(quán)招標(biāo)與新疆常規(guī)油氣區(qū)塊招標(biāo)及掛牌出讓的企業(yè)數(shù)量變化與生存現(xiàn)狀看,礦業(yè)權(quán)招標(biāo)初衷與結(jié)果相距甚遠(yuǎn),改革試點(diǎn)進(jìn)展均不順利。一方面,參與投標(biāo)的市場(chǎng)主體越來(lái)越少,且企業(yè)參與油氣上游礦業(yè)權(quán)改革的積極性越來(lái)越低;另一方面,中標(biāo)企業(yè)工作進(jìn)展都不順利,出現(xiàn)“先驅(qū)變成先烈”現(xiàn)象,且目前僅存的3家通過(guò)招標(biāo)進(jìn)入油氣行業(yè)的企業(yè)都遇到較大困難。如果這些困難不排除,勢(shì)必影響未來(lái)市場(chǎng)主體繼續(xù)參與上游改革意愿,影響整體油氣體制改革進(jìn)程。中游管網(wǎng)改革是為了支持上游多元化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),而上游沒(méi)有多層次市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng),改革的意義就前功盡棄。
總的來(lái)講,油氣上游改革試點(diǎn)及實(shí)踐已經(jīng)暴露的出來(lái)的主要問(wèn)題包括以下第三個(gè)方面:
一是試點(diǎn)招標(biāo)的最低勘查投入要求遠(yuǎn)高于常規(guī)區(qū)塊,不利于試點(diǎn)推行。我國(guó)對(duì)常規(guī)油氣區(qū)塊的勘查投入要求是每平方公里第一年2000元、第二年5000元、第三年10000元,且存在油氣區(qū)塊到期不達(dá)標(biāo)未退出面積問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì),三大油企現(xiàn)有油氣礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的勘查投入,約有1/3區(qū)塊面積達(dá)標(biāo)、1/3區(qū)塊面積不達(dá)標(biāo)、1/3區(qū)塊面積根本沒(méi)有投入,勘查投入未達(dá)標(biāo)區(qū)塊也沒(méi)有依法退出區(qū)塊面積。但試點(diǎn)招標(biāo)要求新進(jìn)市場(chǎng)主體年均勘查投入要達(dá)到每平方公里1萬(wàn)元,且三年最低投入每平方公里3萬(wàn)元及以上,這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)常規(guī)油氣區(qū)塊最低勘查投入的要求,且嚴(yán)格要求退出面積,顯得有失公允。油氣勘探是一個(gè)摸索漸進(jìn)的過(guò)程,逐步投入,漸聚重點(diǎn),平均投入模式既不科學(xué),也會(huì)造成不必要的巨大浪費(fèi)。
二是試點(diǎn)招標(biāo)區(qū)塊資源質(zhì)量較差,探礦權(quán)期限設(shè)置過(guò)短,中標(biāo)企業(yè)面臨較大困難。試點(diǎn)招標(biāo)區(qū)塊基本上都是國(guó)有石油公司退出的“三流區(qū)塊”或“邊角料”,對(duì)油氣央企都是最難啃的“硬骨頭”,對(duì)剛進(jìn)入油氣上游市場(chǎng)的新主體更是巨大的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn),比如某些企業(yè)雖有發(fā)現(xiàn),但資源品質(zhì)太差,繼續(xù)開(kāi)發(fā)還是放棄難以抉擇。同時(shí),試點(diǎn)招標(biāo)的探礦權(quán)期限設(shè)置過(guò)短,中標(biāo)企業(yè)面臨較大困難,比如某些企業(yè)雖有發(fā)現(xiàn),但資源品質(zhì)太差,繼續(xù)開(kāi)發(fā)還是放棄難以抉擇。同時(shí),試點(diǎn)招標(biāo)的探礦權(quán)期限設(shè)置過(guò)短,中標(biāo)企業(yè)面臨較大困難,比如某些企業(yè)經(jīng)歷千辛萬(wàn)苦發(fā)現(xiàn)油氣時(shí),探礦權(quán)已到期,導(dǎo)致無(wú)所適從。
三是油氣地質(zhì)資料未能依法實(shí)現(xiàn)社會(huì)共享。三大油企長(zhǎng)期持有油氣礦業(yè)權(quán),地礦部門(mén)早期投入獲得的地勘資料也全部無(wú)償交付給他們,但他們一直沒(méi)能按照礦產(chǎn)資源法相關(guān)規(guī)定將地質(zhì)資料上交給國(guó)家主管部門(mén),有法不依卻難以追究問(wèn)責(zé),導(dǎo)致自然資源部基本不能掌握國(guó)內(nèi)已有油氣礦產(chǎn)資源的地質(zhì)資料數(shù)據(jù),致使試點(diǎn)中標(biāo)企業(yè)未能從國(guó)家正規(guī)渠道獲得區(qū)塊前期地質(zhì)資料,導(dǎo)致企業(yè)不得不耗費(fèi)大量人力物力財(cái)力和時(shí)間,重復(fù)先前油企的地質(zhì)資料收集工作,有的甚至不得不托朋靠友私下出錢(qián)購(gòu)買(mǎi)些許零星地質(zhì)資料,嚴(yán)重影響了企業(yè)的勘查投入進(jìn)程。
國(guó)家將油氣資源集中在三大油企的初衷是為了確保油氣安全,但現(xiàn)實(shí)情況是油氣安全壓力空前,而且越發(fā)嚴(yán)峻,油氣上游市場(chǎng)改革已經(jīng)到了“不改不行”且“刻不容緩”的局面。下一步要想礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓取得良好效果,還需要國(guó)家層面出臺(tái)完善的礦業(yè)權(quán)出讓配套政策,仍要有大動(dòng)作、大手筆來(lái)落實(shí)改革目標(biāo)。具體建議如下:
一是給先行先試的試點(diǎn)企業(yè)出臺(tái)鼓勵(lì)政策。建議自然資源部相關(guān)部門(mén)積極做好協(xié)調(diào)工作,綜合考慮試點(diǎn)招標(biāo)中標(biāo)企業(yè)在實(shí)際勘查工作中所遇困難、企業(yè)落實(shí)勘查的資金實(shí)力、投資計(jì)劃以及所作出的努力,給予客觀(guān)評(píng)判和政策支持。在油氣礦業(yè)權(quán)的探采合一制度下,充分考慮前期中標(biāo)企業(yè)的實(shí)際投入和已有發(fā)現(xiàn),核減區(qū)塊面積方面給企業(yè)留足符合開(kāi)采規(guī)劃的區(qū)塊面積、預(yù)留發(fā)展空間,保護(hù)企業(yè)的積極性,為市場(chǎng)樹(shù)立好榜樣,鼓勵(lì)更多市場(chǎng)主體參與未來(lái)上游改革。
二是拿出有前景的油氣區(qū)塊對(duì)社會(huì)招標(biāo),全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓。三大油企是我國(guó)油氣資源上游開(kāi)發(fā)的主力軍,掌握大量?jī)?yōu)質(zhì)油氣資源和勘探開(kāi)發(fā)核心數(shù)據(jù)技術(shù)裝備,現(xiàn)階段有必要將其核心力量投入到條件復(fù)雜的地區(qū)開(kāi)展技術(shù)攻關(guān),參與國(guó)際市場(chǎng)高質(zhì)量的對(duì)外合作。建議自然資源部嚴(yán)格落實(shí)礦產(chǎn)資源管理改革的相關(guān)政策,依法要求油氣公司在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)適當(dāng)讓出優(yōu)質(zhì)區(qū)塊,拿出好的資源對(duì)社會(huì)資本招標(biāo),給新進(jìn)企業(yè)一定的生存發(fā)展空間和盈利預(yù)期。培育新的市場(chǎng)主體,鼓勵(lì)新主體創(chuàng)新,通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)增加資本技術(shù)投入,調(diào)動(dòng)一切積極性增加國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量,應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的重大挑戰(zhàn)。
三是完善地質(zhì)資料共享,服務(wù)油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)改革。制定油氣儲(chǔ)量和礦業(yè)權(quán)及價(jià)值評(píng)估指南,培育監(jiān)管評(píng)估機(jī)構(gòu)。開(kāi)放國(guó)內(nèi)油氣技術(shù)服務(wù),統(tǒng)一管理國(guó)家油氣資源地質(zhì)數(shù)據(jù)資料及信息,實(shí)現(xiàn)協(xié)同信息流、疏通物資流、打通技術(shù)流、擴(kuò)展資金流,為油氣上游市場(chǎng)化改革營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。為此,有關(guān)部門(mén)要提前做好準(zhǔn)備,對(duì)浩如煙海的大量地質(zhì)資料如何接收、儲(chǔ)存、開(kāi)發(fā)、共享,對(duì)不按時(shí)上交資料者應(yīng)怎樣處理等都要有詳盡安排。